Підвідомчість спорів про визнання недійсними рішень Антимонопольного комітету України

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА, 2009
 
Все не так просто, как кажется

На первый взгляд может показаться, что вопрос подведомственности споров о признании недействительными решений органов Антимонопольного комитета Украины (АМК) четко и определенно урегулирован в законодательстве. Так, ч. 1 ст. 60 Закона «О защите экономической конкуренции» предусматривает, что заявитель, ответчик и третье лицо в деле, рассмотренном органом АМК, имеют право обжаловать решения АМК в хозяйственный суд. В свою очередь, ст. 27 Закона «О защите от недобросовестной конкуренции» распространяет процессуальные начала, установленные законодательством о защите экономической конкуренции, включая порядок обжалования решений органов АМК, на аналогичные правоотношения, возникающие в делах о нарушениях законодательства о защите от недобросовестной конкуренции. Таким образом, специальное конкурентное законодательство предусматривает возможность рассмотрения всех споров о признании недействительными решений АМК хозяйственными судами. Кроме того, ст. 4 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС Украины), в свою очередь, предусматривает, что юрисдикция административных судов распространяется на все публично-правовые споры, кроме споров, для которых законом установлен иной порядок судебного разрешения.

Несмотря на обманчивую определенность указанных выше норм законодательства, в последнее время вопрос подведомственности данной категории споров явился яблоком раздора между административными и хозяйственными судами.

Такие разногласия, в частности, вызваны тем, что споры о признании недействительными решений органов АМК (в особенности споры об отказе в предоставлении разрешений на концентрацию, на согласованные действия и т.п.) имеют целый ряд признаков, характерных для административных (публично-правовых) споров, что наталкивает на мысль об их подведомственности административным судам. В частности, сторонами в данной категории споров являются (1) субъект властных полномочий и (2) субъект, по отношению к которому первый осуществляет властно-управленческие функции, а предметом спора является признание недействительным акта индивидуального действия.

Сколько юристов, столько мнений

Свою позицию по вопросу подведомственности данной категории споров высказала Судебная палата Верховного Суда Украины (ВСУ) по административным делам, которая, в частности, в постановлении от 20.11.2007 г. по делу № 21-1078во06 заключила, что «юрисдикция административных судов распространяется на дела по искам на решения, действия либо бездеятельность органов Антимонопольного комитета Украины как субъекта властных полномочий». Аналогичный вывод содержатся и в постановлениях указанной Судебной палаты ВСУ от 16.09.2008 г. по делу № 21-624во07, от 23.09.2008 г. по делу № 21-803во08 и от 07.10.2008 г. по делу № 21-1476во07.
В то же время, Высший хозяйственный суд Украины (ВХСУ), ссылаясь на ст. 60 Закона «О защите экономической конкуренции», неоднократно отмечал, что данная категория споров подведомственна исключительно хозяйственным судам (Рекомендации ВХСУ № 04-5/120 от 27.06.2007 г., Информационное письмо ВХСУ № 01-8/229 от 13.04.2007 г. и т.п.).
Интересно, что аналогичная неразбериха в вопросе подведомственности данной категории споров существует не только среди судей, но и в юридическом сообществе в целом. На сегодня исковые заявления о признании недействительными решений органов АМК заинтересованные лица подают как в хозяйственные, так и в административные суды. Практика административных судов касательно разрешения вопроса подведомственности данной категории дел остается неоднозначной, что дополнительно усложняет ситуацию. В большинстве случаев Высший административный суд Украины (ВАСУ) приходил к выводу, что споры о признании недействительными решений органов АМК следует рассматривать в рамках административного судопроизводства, однако, в некоторых случаях ВАСУ относил данную категорию споров к подведомственности хозяйственных судов.
Впрочем, характерной особенностью дискуссий касательно подведомственности споров о признании недействительными решений АМК является их исключительно практический и даже правотолковательный характер. Иными словами – вопрос целесообразности отнесения данной категории споров к подведомственности хозяйственных либо административных судов обсуждается крайне мало. Целью данной публикации является не столько характеристика возможных способов толкования действующих норм касательно подведомственности, сколько систематизация существующих возможных преимуществ рассмотрения споров о признании недействительными решений АМК хозяйственными либо административными судами.

Споры с АМК такие интересные и разные

Правовую природу государственной защиты экономической конкуренции, а также органов, которые обеспечивают такую защиту, достаточно сложно определить и классифицировать.

С одной стороны, АМК, налагая штрафы и запрещая субъектам хозяйствования осуществлять определенные виды деятельности, действует в интересах государства опосредовано, так как, прежде всего, защищает права других субъектов хозяйствования на рынке или потребителей продукции. Об этом, кроме прочего, свидетельствует то, что органы АМК возбуждают производство в делах о защите от недобросовестной конкуренции и о защите экономической конкуренции часто в связи с поступлением соответствующих жалоб и заявлений от предпринимателей либо потребителей. Таким образом, хотя АМК в некотором смысле осуществляет по отношению к субъектам хозяйствования властно-управленческую функцию, но экономический характер такой функции, а также круг заинтересованных лиц свидетельствуют о том, что деятельность АМК не вписывается в рамки классических властно-управленческих отношений.

Иными словами, определенные виды деятельности органов АМК отдаленно напоминают квазисудебное рассмотрение споров между потребителями и субъектами хозяйствования либо между субъектами хозяйствования. Таким образом, можно отчасти справедливо утверждать, что в случае обжалования такого решения органа АМК в суд, задачей суда фактически будет пересмотр решения, вынесенного в результате квазисудебного рассмотрения.

С другой стороны, предоставляя разрешения на схожие действия, концентрацию и проч., органы АМК действуют подобно специализированным органам государственного управления (субъектам властных полномочий в разных отраслях). Поэтому, рассматривая спор о признании недействительным такого решения органа АМК, целесообразно применять процедуру и инструменты, которые используются в случае обжалования решений иных специализированных субъектов властных полномочий.
Учитывая разнообразную и неопределенную правовую природу решений органов АМК, еще сложнее раз и навсегда определить подведомственность споров о признании решений АМК недействительными.


История нормы о рассмотрении споров с АМК хозяйственными судами и намерение законодателя

Закон «О защите экономической конкуренции» с момента его принятия и до 24.06.2005 г. не регулировал вопросы подведомственности споров между субъектами хозяйствования и органами АМК. В частности, ст. 60 данного Закона предусматривала, что заявитель, ответчик и третье лицо в деле, рассмотренном органом АМК, имеют право обжаловать решения АМК в суд, без уточнения в какой именно.

Однако Законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно усиления правовой защиты экономической конкуренции» № 2596-IV от 31.05.2005 г. (Закон № 2596-IV) слово «суд» в Законе «О защите экономической конкуренции» во всех падежах было заменено словами «хозяйственный суд» в соответственных падежах. Обращаем внимание, что первоначальная редакция Закона № 2596-IV не содержала указанного выше положения. Оно было внесено в закон после рассмотрения его в первом чтении во время слушания в Комитете по вопросам экономической политики управления народным хозяйством, собственности и инвестиций. Ни пояснительная записка, ни стенограмма заседания Верховного Совета Украины, на котором был принят Закон № 2596-IV, ни иной опубликованный документ не поясняет позицию законодателя по данному вопросу.
Необходимо отметить, что, хотя на момент внесения изменений в Закон «О защите экономической конкуренции» административных судов еще не существовало, первый проект Административного процессуального кодекса Украины был разработан и предложен уже 09.07.2002 г., а в мае 2005 года КАС Украины уже прошел третье чтение в Верховном Совете Украины. На сегодня можно только догадываться, были ли действия законодателя по замене слова «суд» в Законе «О защите экономической конкуренции» словами «хозяйственный суд» каким-либо образом связанны с процессом разработки и принятия КАС Украины, и соответственно, обусловлены намерением исключить данную категорию споров из числа административных.
В любом случае, принятие указанного выше Закона № 2596-IV, содержащего разнообразные и несвязанные с вопросами подведомственности изменения, кроме прочего привело к закреплению за хозяйственными судами права рассматривать споры о признании недействительными решений АМК и после учреждения системы административных судов. Какими были мотивы и цели законодателя из доступных широкой публике источников установить невозможно.

Возможные аргументы за рассмотрение данной категории споров хозяйственными судами

На сегодня широко распространено мнение, что споры о признании недействительными решений органов АМК по своей природе являются хозяйственными. В частности, вопрос соответствия действий субъектов хозяйствования положениям антимонопольного законодательства во многом, по сути, является хозяйственным, так как предполагает чисто экономический анализ оправданности и обоснованности предпринимательской деятельности субъектов хозяйствования в свете аналогичной деятельности всех участников на определенном рынке.

Что касается собственно практических аргументов, то очевидным преимуществом хозяйственных судов, в случае необходимости обжалования решения органа АМК, является относительно краткий срок рассмотрения дел (хозяйственными судами всех инстанций), обусловленный, кроме прочего, меньшей формальностью хозяйственного процесса, а также особенностями системы хозяйственных судов, которая уже полностью сформировалась и устоялась, в отличие от относительно новой системы административных судов.

Возможные аргументы за рассмотрение данной категории споров административными судами

Как указывалось выше, существует мнение, что, поскольку споры с органами АМК в делах о недобросовестной конкуренции и о нарушениях законодательства о защите экономической конкуренции наиболее схожи с хозяйственными спорами, то именно хозяйственные суды должны оценивать законность и обоснованность решений органов АМК по сути. В то же время, Высший хозяйственный суд Украины придерживается позиции, что нарушение органом АМК процедурных норм влечет за собой признание недействительным соответственного решения только в случае, если такое нарушение сделало невозможным либо усложнило принятие правильного решения, либо привело к принятию решения, неправильного по сути. Таким образом, хозяйственные суды не ставят во главу угла проверку соблюдения органами АМК процедурных норм, что не может благоприятно отразиться на неукоснительном соблюдении органами АМК процедурных норм.

Однако не следует забывать, что согласно ст. 1 Закона «Об Антимонопольном комитете Украины» АМК – государственный орган со специальным статусом, целью деятельности которого является обеспечение государственной защиты конкуренции в предпринимательской деятельности. Следовательно, согласно ст. 19 Конституции Украины, выполняя возложенные на них обязательства, органы АМК обязаны «действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины».

Соблюдение органами АМК процедуры рассмотрения дел и принятия решений тем более важно, учитывая отсутствие какого-либо механизма контроля над деятельностью органов АМК, а также, повышенную секретность процесса сбора и анализа информации о субъектах хозяйствования. Следовательно, возможность оспорить решения органов АМК именно в связи с нарушением установленной законом процедуры рассмотрения дел органами АМК (начиная с этапа сбора информации) приобретает принципиальное значение. Кроме того, ч. 1 ст. 59 Закона «О защите экономической конкуренции» прямо предусматривает, что одним из оснований изменения, отмены или признания недействительными решений органов АМК является нарушение либо неправильное применение норм материального либо процессуального права.

В свете указанного выше и учитывая особенности административного процесса, можно выделить целый ряд аргументов в пользу рассмотрения споров о признании недействительными решений органов АМК именно административными судами. В частности, в связи с тем, что большинство документов органов АМК недоступны сторонам во время рассмотрения дела органом АМК, эффективной защите прав субъекта хозяйствования способствует норма КАС Украины, согласно которой бремя доказывания возлагается на ответчика (государственный орган). Таким образом, во время рассмотрения указанных дел согласно правилам административного судопроизводства на орган АМК возлагается обязанность доказывать суду, что принятое им решение законное и обоснованное. Для хозяйственного процесса характерна обратная ситуация, когда обязанность доказать незаконность и необоснованность возложена на истца.

Дополнительную защиту интересов субъекта хозяйствования также обеспечивает то, что административный процесс, в целом, направлен на комплексную проверку законности решения государственного органа, а не только на анализ правильности такого решения по сути. Так, согласно ч. 3 ст. 2 КАС Украины административные суды призваны проверять, приняты ли решения государственных органов (а) на основании и в рамках полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины; (б) с использованием указанных полномочий для достижения целей, для которых такие полномочия предоставлены; (в) с соблюдением принципа недискриминации и беспристрастности; (г) с учетом права лица на участие в процессе принятия решения; (д) в течение разумного срока и т.п.

Также, не смотря на прочную связь споров о признании недействительными решений органов АМК с экономическими отношениями, административные суды, несомненно, могут рассматривать вопрос законности и обоснованности решений органов АМК по сути не менее качественно, чем это делают хозяйственные суды. В частности, уже сегодня весьма обширной является практика разрешения административными судами споров о признании субъектами хозяйствования решений налоговых и таможенных органов недействительными, а такие споры также связанны с вопросами хозяйственной деятельности и экономическими отношениями.

Что касается правоприменительного и правотолковательного аспекта подведомственности споров о признании недействительными решений АМК, то, в частности, по мнению Судебной палаты Верховного Суда Украины по административным делам, Закон «О защите экономической конкуренции» не является процессуальным законом и после вступления в силу КАС Украины не может определять подведомственность публично-правовых споров при участии АМК. Кроме того, в действующем законодательстве отсутствует норма, прямо предусматривающая, что споры о признании недействительными решений органов АМК относятся к исключительной подведомственности хозяйственных судов. Процессуальное законодательство, а именно Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, определяет подведомственность споров при участии АМК только в случае, когда орган АМК выступает истцом. Апелляционные административные суды также ссылаются на п. 13 Заключительных и переходных положений КАС Украины, квалифицируя ст. 60 Закона «О защите экономической конкуренции» как положение, которое не соответствует КАС Украины и впоследствии должно быть приведено в соответствие с указанным кодексом, либо указывают на то, что КАС Украины был принят позднее, чем Закон «О защите экономической конкуренции».

Какой суд выбрать?

Таким образом, учитывая положения действующего законодательства, вопрос подведомственности споров о признании недействительными решений органов АМК остается открытым. Более того, на сегодня нельзя рассчитывать, что разногласия касательно подведомственности данной категории споров могут быть окончательно разрешены без вмешательства законодателя.
____________________________