В конце декабря 2010 года были прекращены без применения каких-либо мер два специальных расследования (согласно терминологии ВТО – защитные расследования), а именно: в отношении импорта в Украину ферросплавов и комплексных минеральных удобрений.
Это должно стать хорошим уроком для национальных производителей. Прежде всего, нацпроизводителям следует понять, что принятие Украиной каких-либо протекционистских мер должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями ВТО. А иначе не избежать ответных санкций со стороны государств – членов ВТО.
Поэтому инициирование нацпроизводителями по старинке (то есть до вступления Украины в ВТО) специальных расследований вместо антидемпинговых или антисубсидиционных несмотря на то, что согласно правилам ВТО специальные меры (согласно терминологии ВТО – защитные меры) должны применяться только в исключительных случаях, уже неуместно. Упомянутое «злоупотребление» прямо подтверждается следующей статистикой: за период с начала 1999 года по январь 2011 года в Украине было инициировано 27 антидемпинговых и 33 специальных расследования.
Объяснить такое «поведение» нацпроизводителей легко, так как предмет доказывания в специальных расследованиях намного проще, чем в антидемпинговых и антисубсидиционных: ведь не нужно проводить сложные расчеты демпинговой маржи или размера нелегитимной субсидии, а достаточно просто предоставить таможенную статистику, свидетельствующую о росте импорта, и сопоставить ее с якобы причиненным нацпроизводителю ущербом. Кроме этого, специальные меры позволяют «убить всех зайцев одним выстрелом», одновременно перекрывая все каналы импорта, тогда как антидемпинговые и компенсационные меры применяются к импорту товара из отдельных стран, а то и к конкретным компаниям.
«Злоупотребление» нацпроизводителями своим правом инициировать специальные расследования – это, увы, не единственная допускаемая ошибка, из-за которой нацпроизводители не получают столь долгожданных мер.
В этой статье мы хотим провести «работу над ошибками» на примере последних специальных расследований и попробуем разобраться, почему же нацпроизводители так и не смогли добиться применения специальных мер.
Правила ВТО: нужно ли их учитывать?
Прежде всего, нацпроизводители напрочь забывают, что после вступления Украины в ВТО инициирование и проведение специальных расследований должно соответствовать правилам и практике разрешения споров в рамках ВТО в сфере защитных мер. Такая «забывчивость» изначально делает позицию нацпроизводителей проигрышной и рискованной, поскольку любое несоответствие требованиям ВТО может привести к отмене мер (если они будут применены) или к прекращению расследования без применения специальных мер.
Рост импорта
Нацпроизводители полностью игнорируют требования ВТО при исследовании факта роста импорта, являющегося одним из обязательных оснований для применения специальных мер.
Так, согласно Закону «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» (далее – Закон) и правилам ВТО применение специальных мер возможно только в том случае, если имел место значительный (!) рост импорта. При этом ни Закон, ни правила ВТО не устанавливают четко, что является значительным ростом импорта. На практике довольно часто нацпроизводители инициируют расследования в тех случаях, когда нельзя говорить о наличии значительного роста импорта в принципе. Например, специальное расследование в отношении комплексных минеральных удобрений было инициировано при наличии роста импорта всего на 12,5 % (!).
Также нацпроизводители выбирают себе наиболее «удобные» периоды для исследования тенденций импорта, сравнивая «кризисные» периоды, когда импорт существенно падал, с периодами, когда импорт начинал постепенно расти после окончания кризиса. Например, расследование относительно комплексных минеральных удобрений было инициировано с периодом II полугодие 2008 года – I полугодие 2009 года; относительно ферросплавов – III квартал 2008 года – III квартал 2009 года. Не удивительно, что такое сравнение обязательно демонстрировало рост импорта. Такой подход идет в разрез с практикой ВТО, согласно которой период расследования должен, как правило, равняться 3 – 5 годам. Следуя требованиям ВТО, Межведомственная комиссия по международной торговле установила период расследования в три года (2007 – 2009) в рамках специального расследования в отношении импорта ферросплавов.
Кроме этого, нацпроизводители совершенно упускают из вида то обстоятельство, что рост импорта может быть спровоцирован их собственными действиями, например, непродуманной ценовой политикой. В условиях кризиса, когда на мировых рынках наблюдалась тенденция к существенному снижению цен на многие товары, нацпроизводители либо оставляли цены на «докризисном» уровне, либо даже повышали их, чем заставляли украинских потребителей переходить на закупки импортных товаров на более выгодных условиях, что закономерно приводило к ситуативному росту импорта. Именно такая ситуация имела место в расследовании относительно ферросплавов.
Ущерб
Согласно Закону и соглашениям ВТО наличие значительного ущерба или угрозы его причинения является одним из обязательных оснований для применения специальных мер наряду с ростом импорта.
Хотя Закон и не определяет, какой именно ущерб может рассматриваться как значительный и, следовательно, достаточный для применения специальных мер, ответ на этот вопрос дает практика разрешения споров в рамках ВТО (дела: США – баранина (US – Lamb), Аргентина – обувь (Argentina – Footwear), США – пшеничная клейковина (US – Wheat Gluten), Корея – молочная продукция (Korea – Diary)), которая напрочь игнорируется нацпроизводителями.
Так, нацпроизводители не учитывают, что стандарт «значительного ущерба» («serious injury») в Соглашении ВТО о защитных мерах значительно выше и отличается от стандарта «существенного ущерба» («material injury»), предусмотренного Соглашением ВТО о применении статьи VI ГАТТ 1994 и Соглашением ВТО о субсидиях и компенсационных мерах, ГАТТ 1994. Такой подход является полностью закономерным, поскольку антидемпинговые и компенсационные меры призваны защитить нацпроизводителя от недобросовестных действий компаний, импортирующих товар, в то время как специальные меры применяются без наличия каких-либо недобросовестных практик.
Что еще более важно, значительный ущерб должен определяться только на основании оценки общего состояния национального производства с учетом всех релевантных факторов, влияющих на состояние такой отрасли. Соглашение ВТО о защитных мерах устанавливает перечень таких факторов, каждый из которых в обязательном порядке должен быть оценен нацпроизводителем – инициатором расследования и в последующем изучен и исследован компетентными органами.
Отдельно следует подчеркнуть, что в последних специальных расследованиях нацпроизводители использовали довольно короткие периоды для исследования ущерба (например, в расследовании относительно комплексных минеральных удобрений был избран период II полугодие 2008 года – I полугодие 2009 года, ферросплавов – III квартал 2008 года – III квартал 2009 года). Неадекватность использования таких периодов обусловлена тем, что в это время возник кризис, безусловно, причинивший ущерб нацпроизводителям, а потому очень сложно объективно разделить и отдельно исследовать последствия роста импорта и ущерб, причиненный нацпроизводителю кризисом.
Причинно-следственная связь
В соответствии с Законом, ГАТТ 1994 и Соглашением ВТО о защитных мерах обязательным условием применения специальных мер является наличие причинно-следственной связи между ростом импорта и значительным ущербом, причиненным нацпроизводителю. При этом действует следующий принцип: если кроме роста импорта, нацпроизводителю одновременно причиняют ущерб другие факторы, ущерб, причиненный такими факторами, не должен считаться ущербом, причиненным ростом импорта.
На практике нацпроизводители не принимают во внимание упомянутое требование и в принципе не разграничивают и отдельно не исследуют другие, кроме импорта, факторы, причиняющие ущерб. И это при том, что, как правило, в каждом расследовании такие факторы присутствуют, к примеру: мировой финансовый кризис, вследствие которого существенно сократились объемы потребления практически всех товаров, экспортно-ориентированная политика нацпроизводителей и существенное падение объемов экспорта из-за кризиса, невозврат НДС и т. д.
Национальные интересы
Также нацпроизводителям не стоит забывать, что, принимая решение о применении специальных мер по результатам расследований, компетентные органы согласно Закону обязаны также учитывать другие национальные интересы, а именно: защиту конкуренции на рынке, интересы потребителей, занятость населения, влияние импорта на инвестирование, международные экономические интересы Украины и т. п. Так, например, введение специальных мер по результатам расследования в отношении импорта ферросплавов могло привести к монополизации рынка, что, несомненно, негативно бы сказалась на интересах потребителей.
ВЫВОД:
Опыт последних специальных расследований показывает, что времена, когда государство шло на поводу у нацпроизводителей и применяло специальные меры по их первому требованию, прошли. После вступления в ВТО Украина связала себя целым рядом обязательств по соглашениям ВТО, таким образом, добровольно отказавшись от произвольного использования протекционистских мер. Поэтому нацпроизводителям уже не достаточно просто подать заявку с простыми утверждениями о наличии фактов роста импорта, ущерба и причинно-следственной связи. Теперь необходимо надлежащим образом обосновывать наличие упомянутых фактов с учетом соглашений и практики рассмотрения споров в рамках ВТО, а также предоставить все необходимые доказательства. А иначе на применение специальных мер не стоит и рассчитывать...
Это должно стать хорошим уроком для национальных производителей. Прежде всего, нацпроизводителям следует понять, что принятие Украиной каких-либо протекционистских мер должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями ВТО. А иначе не избежать ответных санкций со стороны государств – членов ВТО.
Поэтому инициирование нацпроизводителями по старинке (то есть до вступления Украины в ВТО) специальных расследований вместо антидемпинговых или антисубсидиционных несмотря на то, что согласно правилам ВТО специальные меры (согласно терминологии ВТО – защитные меры) должны применяться только в исключительных случаях, уже неуместно. Упомянутое «злоупотребление» прямо подтверждается следующей статистикой: за период с начала 1999 года по январь 2011 года в Украине было инициировано 27 антидемпинговых и 33 специальных расследования.
Объяснить такое «поведение» нацпроизводителей легко, так как предмет доказывания в специальных расследованиях намного проще, чем в антидемпинговых и антисубсидиционных: ведь не нужно проводить сложные расчеты демпинговой маржи или размера нелегитимной субсидии, а достаточно просто предоставить таможенную статистику, свидетельствующую о росте импорта, и сопоставить ее с якобы причиненным нацпроизводителю ущербом. Кроме этого, специальные меры позволяют «убить всех зайцев одним выстрелом», одновременно перекрывая все каналы импорта, тогда как антидемпинговые и компенсационные меры применяются к импорту товара из отдельных стран, а то и к конкретным компаниям.
«Злоупотребление» нацпроизводителями своим правом инициировать специальные расследования – это, увы, не единственная допускаемая ошибка, из-за которой нацпроизводители не получают столь долгожданных мер.
В этой статье мы хотим провести «работу над ошибками» на примере последних специальных расследований и попробуем разобраться, почему же нацпроизводители так и не смогли добиться применения специальных мер.
Правила ВТО: нужно ли их учитывать?
Прежде всего, нацпроизводители напрочь забывают, что после вступления Украины в ВТО инициирование и проведение специальных расследований должно соответствовать правилам и практике разрешения споров в рамках ВТО в сфере защитных мер. Такая «забывчивость» изначально делает позицию нацпроизводителей проигрышной и рискованной, поскольку любое несоответствие требованиям ВТО может привести к отмене мер (если они будут применены) или к прекращению расследования без применения специальных мер.
Рост импорта
Нацпроизводители полностью игнорируют требования ВТО при исследовании факта роста импорта, являющегося одним из обязательных оснований для применения специальных мер.
Так, согласно Закону «О применении специальных мер относительно импорта в Украину» (далее – Закон) и правилам ВТО применение специальных мер возможно только в том случае, если имел место значительный (!) рост импорта. При этом ни Закон, ни правила ВТО не устанавливают четко, что является значительным ростом импорта. На практике довольно часто нацпроизводители инициируют расследования в тех случаях, когда нельзя говорить о наличии значительного роста импорта в принципе. Например, специальное расследование в отношении комплексных минеральных удобрений было инициировано при наличии роста импорта всего на 12,5 % (!).
Также нацпроизводители выбирают себе наиболее «удобные» периоды для исследования тенденций импорта, сравнивая «кризисные» периоды, когда импорт существенно падал, с периодами, когда импорт начинал постепенно расти после окончания кризиса. Например, расследование относительно комплексных минеральных удобрений было инициировано с периодом II полугодие 2008 года – I полугодие 2009 года; относительно ферросплавов – III квартал 2008 года – III квартал 2009 года. Не удивительно, что такое сравнение обязательно демонстрировало рост импорта. Такой подход идет в разрез с практикой ВТО, согласно которой период расследования должен, как правило, равняться 3 – 5 годам. Следуя требованиям ВТО, Межведомственная комиссия по международной торговле установила период расследования в три года (2007 – 2009) в рамках специального расследования в отношении импорта ферросплавов.
Кроме этого, нацпроизводители совершенно упускают из вида то обстоятельство, что рост импорта может быть спровоцирован их собственными действиями, например, непродуманной ценовой политикой. В условиях кризиса, когда на мировых рынках наблюдалась тенденция к существенному снижению цен на многие товары, нацпроизводители либо оставляли цены на «докризисном» уровне, либо даже повышали их, чем заставляли украинских потребителей переходить на закупки импортных товаров на более выгодных условиях, что закономерно приводило к ситуативному росту импорта. Именно такая ситуация имела место в расследовании относительно ферросплавов.
Ущерб
Согласно Закону и соглашениям ВТО наличие значительного ущерба или угрозы его причинения является одним из обязательных оснований для применения специальных мер наряду с ростом импорта.
Хотя Закон и не определяет, какой именно ущерб может рассматриваться как значительный и, следовательно, достаточный для применения специальных мер, ответ на этот вопрос дает практика разрешения споров в рамках ВТО (дела: США – баранина (US – Lamb), Аргентина – обувь (Argentina – Footwear), США – пшеничная клейковина (US – Wheat Gluten), Корея – молочная продукция (Korea – Diary)), которая напрочь игнорируется нацпроизводителями.
Так, нацпроизводители не учитывают, что стандарт «значительного ущерба» («serious injury») в Соглашении ВТО о защитных мерах значительно выше и отличается от стандарта «существенного ущерба» («material injury»), предусмотренного Соглашением ВТО о применении статьи VI ГАТТ 1994 и Соглашением ВТО о субсидиях и компенсационных мерах, ГАТТ 1994. Такой подход является полностью закономерным, поскольку антидемпинговые и компенсационные меры призваны защитить нацпроизводителя от недобросовестных действий компаний, импортирующих товар, в то время как специальные меры применяются без наличия каких-либо недобросовестных практик.
Что еще более важно, значительный ущерб должен определяться только на основании оценки общего состояния национального производства с учетом всех релевантных факторов, влияющих на состояние такой отрасли. Соглашение ВТО о защитных мерах устанавливает перечень таких факторов, каждый из которых в обязательном порядке должен быть оценен нацпроизводителем – инициатором расследования и в последующем изучен и исследован компетентными органами.
Отдельно следует подчеркнуть, что в последних специальных расследованиях нацпроизводители использовали довольно короткие периоды для исследования ущерба (например, в расследовании относительно комплексных минеральных удобрений был избран период II полугодие 2008 года – I полугодие 2009 года, ферросплавов – III квартал 2008 года – III квартал 2009 года). Неадекватность использования таких периодов обусловлена тем, что в это время возник кризис, безусловно, причинивший ущерб нацпроизводителям, а потому очень сложно объективно разделить и отдельно исследовать последствия роста импорта и ущерб, причиненный нацпроизводителю кризисом.
Причинно-следственная связь
В соответствии с Законом, ГАТТ 1994 и Соглашением ВТО о защитных мерах обязательным условием применения специальных мер является наличие причинно-следственной связи между ростом импорта и значительным ущербом, причиненным нацпроизводителю. При этом действует следующий принцип: если кроме роста импорта, нацпроизводителю одновременно причиняют ущерб другие факторы, ущерб, причиненный такими факторами, не должен считаться ущербом, причиненным ростом импорта.
На практике нацпроизводители не принимают во внимание упомянутое требование и в принципе не разграничивают и отдельно не исследуют другие, кроме импорта, факторы, причиняющие ущерб. И это при том, что, как правило, в каждом расследовании такие факторы присутствуют, к примеру: мировой финансовый кризис, вследствие которого существенно сократились объемы потребления практически всех товаров, экспортно-ориентированная политика нацпроизводителей и существенное падение объемов экспорта из-за кризиса, невозврат НДС и т. д.
Национальные интересы
Также нацпроизводителям не стоит забывать, что, принимая решение о применении специальных мер по результатам расследований, компетентные органы согласно Закону обязаны также учитывать другие национальные интересы, а именно: защиту конкуренции на рынке, интересы потребителей, занятость населения, влияние импорта на инвестирование, международные экономические интересы Украины и т. п. Так, например, введение специальных мер по результатам расследования в отношении импорта ферросплавов могло привести к монополизации рынка, что, несомненно, негативно бы сказалась на интересах потребителей.
ВЫВОД:
Опыт последних специальных расследований показывает, что времена, когда государство шло на поводу у нацпроизводителей и применяло специальные меры по их первому требованию, прошли. После вступления в ВТО Украина связала себя целым рядом обязательств по соглашениям ВТО, таким образом, добровольно отказавшись от произвольного использования протекционистских мер. Поэтому нацпроизводителям уже не достаточно просто подать заявку с простыми утверждениями о наличии фактов роста импорта, ущерба и причинно-следственной связи. Теперь необходимо надлежащим образом обосновывать наличие упомянутых фактов с учетом соглашений и практики рассмотрения споров в рамках ВТО, а также предоставить все необходимые доказательства. А иначе на применение специальных мер не стоит и рассчитывать...
Юрист и Закон, 09.02.2011 – 15.02.2011, № 07