Моніторинг способу життя декларантів в умовах воєнного стану

Корупція в Україні є однією із основних перешкод на шляху до економічного розвитку, євроінтеграції та перемоги над російським агресором. На жаль, очікування українського народу щодо зменшення рівня корупції після повномасштабного вторгнення значною мірою не справдились. Так, за даними всесвітнього рейтингу «Індекс сприйняття корупції» у 2023 році Україна отримала лише 36 балів зі 100 можливих та посіла 104 місце з 180 країн світу. Нашу країну випередили такі держави як Замбія, Ефіопія і Гамбія. Із такою невисокою оцінкою згодні й самі українці: згідно з опитуванням Transparency International 77% громадян і 81% представників бізнесу виділяють корупцію серед основних проблем України. 

Як свідчить міжнародний досвід, успіхи в боротьбі з корупцією в першу чергу визначаються не кількістю антикорупційних органів, а ефективністю їх роботи. При цьому ефективна робота таких органів неможлива без якісних юридичних інструментів запобігання корупції. Одним із таких інструментів є моніторинг способу життя суб’єктів декларування — процедура, що була вперше запроваджена в Україні в 2014 році та зазнала істотних змін під час дії правового режиму воєнного стану. 

Трохи історії

Процедура моніторингу способу життя зʼявилась в Україні ще в 2014 році з набранням чинності Закону «Про запобігання корупції». Метою моніторингу було виявлення недоброчесних декларантів шляхом порівняння їх офіційних доходів та заощаджень з реальним способом їх життя. Функції з проведення такого моніторингу були покладені на НАЗК. 

До 2020 року моніторинг способу життя взагалі не проводився. Однієї з причин була відсутність порядку проведення моніторингу, який мало затвердили НАЗК. 

У липні 2020 року НАЗК нарешті оголосило про початок перших моніторингів. Вони мали проводитись на підставі прямої норми ст. 51 Закону та методичних рекомендацій Голови НАЗК, що мали гриф «для службового користування». До початку 2022 року НАЗК провело лише кілька десятків моніторингів способу життя, фокусуючи свої зусилля в першу чергу на повних перевірках декларацій. 

Після повномасштабного вторгнення 24 лютого 2022 року обов’язкове подання е-декларацій та їх повні перевірки були призупинені на підставі Закону №2115-ІХ. Натомість моніторинг способу життя як окрема процедура призупинений не був. Користуючись цим, НАЗК на початку 2023 року оголосило про активізацію моніторингів способу життя в умовах воєнного стану.

Моніторинг по-новому

Станом на початок 2023 року правове регулювання моніторингу способу життя обмежувалось ст. 51⁴ Закону «Про запобігання корупції». Згідно з цією статтею НАЗК могло здійснювати вибірковий моніторинг способу життя декларантів для встановлення відповідності їх рівня життя наявним у них та членів сім’ї майну і одержаним ними доходам згідно з даними е-декларації. Моніторинг мав здійснюватися на підставі інформації, отриманої НАЗК від фізичних і юридичних осіб, ЗМІ та з інших відкритих джерел. При цьому НАЗК повинно було дотримуватись вимог закону про захист персональних даних та не здійснювати надмірне втручання у право на недоторканність особистого і сімейного життя. Якщо внаслідок моніторингу були виявлені невідповідності — НАЗК надавало декларанту можливість подати письмові пояснення. У ст. 51⁴ Закону також встановлювалось, що виявлення невідповідності рівня життя і задекларованих доходів у рамках моніторингу є підставою для початку повної перевірки декларації. Якщо за результатами моніторингу були виявлені ознаки корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення, НАЗК мало повідомити про це спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції. Окрім цього, у ст. 52² Закону були додатково визначені деякі особливості моніторингу способу життя для суддів і суддів КСУ. 

Основним недоліком регулювання на цьому етапі була відсутність офіційно затвердженого і юстованого Порядку моніторингу способу життя суб’єктів декларування. Натомість НАЗК вело моніторинг на підставі «таємних» методичних рекомендацій Голови НАЗК, що не мали статусу нормативного акта і не були розміщені у публічному доступі. Це створювало правову невизначеність для доброчесних субʼєктів декларування, породжувало надлишкову дискрецію та корупційні ризики для працівників НАЗК, а також дозволяло оскаржувати результати моніторингу з формальних підстав. На цих недоліках у процедурі моніторингу зокрема наголошували іноземні аудитори у Звіті зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК від 24.07.2023.

12 жовтня 2023 року набрав чинності Закон №3384-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України про визначення порядку подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в умовах воєнного стану». Цей закон не лише відновив обов’язкове е-декларування для більшості посадових осіб, а й вніс низку важливих змін до ст. 51⁴ Закону «Про запобігання корупції» про моніторинг способу життя:

1. Оновлена ч. 3 ст. 51⁴ Закону чітко встановила, що порядок моніторингу способу життя має визначатись НАЗК у спосіб, передбачений ч. 9 ст. 12 Закону – тобто через прийняття нормативного акта з подальшою реєстрацією в Міністерстві юстиції. 
2. З ч. 4 ст. 51⁴ Закону було виключено норму про те, що встановлення невідповідності рівня життя особи задекларованим нею доходам є підставою для проведення повної перевірки декларації. Це ознаменувало трансформацію інституту моніторингу способу життя від процедури, що є лише підставою для проведення повної перевірки, до самостійного інституту фінансового контролю, спрямованого на виявлення необґрунтованих активів і незаконного збагачення. 
3. У ч. 4 ст. 51⁴ Закону було встановлено обов’язок НАЗК повідомляти декларанта про результати моніторингу способу життя протягом 5 днів з дня його завершення.

Як цього і вимагав закон, наприкінці жовтня 2023 року НАЗК нарешті затвердило Порядок здійснення моніторингу способу життя суб’єктів декларування. Ключовою позитивною рисою Порядку став сам факт його прийняття. На відміну від «таємних» методичних рекомендацій Голови НАЗК, Порядок зареєстрований у Міністерстві юстиції і публічно оприлюднений як нормативно-правовий акт. Це зменшує рівень дискреції та ризики зловживань з боку працівників НАЗК, а також сприяє дотриманню принципу законності по відношенню до суб’єктів декларування. 

Порядок регулює низку важливих аспектів процедури моніторингу способу життя: надає визначення ключовим термінам, визначає процедуру прийняття рішення про початок моніторингу, встановлює перелік допустимих джерел інформації, визначає способи завершення моніторингу. 

Попри очевидні переваги, новий Порядок також містить ряд недоліків: 

1. У Порядку відсутні строки проведення процедури моніторингу способу життя — тобто вона може тривати хоч кілька років. Проведення безстрокового моніторингу є надмірним втручанням у приватне та сімейне життя особи, а також порушує принципи розумних очікувань і правової визначеності для суб’єкта декларування. З огляду на це, у Порядку слід передбачити граничний строк для проведення моніторингу — наприклад 120 календарних днів з можливістю продовження ще на 60 календарних днів, як це встановлено для процедури повної перевірки декларацій. 
2. Порядок не закріплює процедуру автоматичного розподілу моніторингів серед працівників НАЗК, як це наприклад передбачено в порядку повної перевірки декларацій. Відсутність авторозподілу може призвести до ручного управління та підвищення корупційних ризиків – тобто до тих речей, з якими НАЗК покликане боротись. Тому НАЗК має невідкладно внести зміни до Порядку та передбачити авторозподіл моніторингів серед працівників НАЗК. 
3. Наявні вади у процедурі повідомлення суб’єкта декларування про результати моніторингу. Так, абз. 2 ч. 4 ст. 51⁴ Закону вимагає повідомляти декларанта про результати моніторингу протягом 5 днів з дня його завершення. Згідно з п. 10 Порядку за результатами моніторингу оформлюється доповідна записка, яка містить повну інформацію про початок і підстави моніторингу, зміст проведених заходів та їх результати. Натомість п. 11 Порядку зобов’язує НАЗК надсилати суб’єкту декларування виключно «повідомлення про результати здійсненого щодо нього моніторинг». На практиці це може призвести до того, що НАЗК не направлятиме суб’єкту декларування доповідну записку – тобто ключовий документ, який містить повну інформацію про підстави проведення моніторингу і його результати. З огляду на це, у п. 11 Порядку необхідно передбачити, що до повідомлення НАЗК має докладатись доповідна записка або інший документ з повною інформацією про проведений моніторинг. 
4. Доповідна записка, яка згідно з Порядком ніким не затверджується, не може вважатись належною формою викладення результатів моніторингу. Вибір такої форми документа як «доповідна записка» може свідчити про бажання НАЗК уникнути віднесення цього документа до акта (рішення) суб’єкта владних повноважень, а відповідно – обмежити можливість його оскарження та притягнення до відповідальності виконавців у разі порушень. У звʼязку з цим, слід внести зміни до Порядку та передбачити викладення результатів моніторингу у формі юридично значимого акта (рішення, довідки, наказу), що затверджується Головою або заступником Голови НАЗК.

А судді що? 

Новий Порядок не розповсюджується на моніторинг способу життя суддів і суддів КСУ. Згідно з п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1079-ІХ НАЗК ще у 2021 році мало розробити окремі порядки моніторингу способу життя для суддів і суддів КСУ та погодити їх з Вищою радою правосуддя і Зборами суддів КСУ. Втім, станом на сьогодні ці порядки досі не затверджені. 

З огляду на це, за Законом №1079-ІХ до моменту прийняття таких порядків моніторинг способу життя щодо суддів і суддів КСУ має здійснюватися «безпосередньо у порядку, визначеному Законом України «Про запобігання корупції». Це означає, що моніторинг способу життя суддів наразі може проводитись виключно на підставі норм ст. 51⁴ Закону «Про запобігання корупції» з урахуванням кількох особливостей, передбачених у ст. 52² Закону. На жаль, ці статті недостатньо детально врегульовують процедуру моніторингу, зокрема підстави для її початку, джерела збору інформації та порядок фіксації результатів. З огляду на це, НАЗК слід активізувати діалог з Вищою радою правосуддя та Зборами суддів КСУ для затвердження спеціальних порядків моніторингу способу життя для суддів і суддів КСУ.

Від теорії до практики

В умовах воєнного стану практика моніторингу способу життя активно розвивається. За даними НАЗК лише у 2023 році було розпочато 621 та завершено 552 моніторинги способу життя. Якщо за результатами моніторингу встановлювались розбіжності, НАЗК повідомляло про це правоохоронні органи. Ті в подальшому розпочинали кримінальні провадження за ст. 3685 Кримінального кодексу України «Незаконне збагачення» або ж звертались до суду з позовами про визнання активів необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави за ст. 290 Цивільного процесуального кодексу України.

Найбільший розголос у 2023-2024 рр. отримали результати моніторингу способу життя народних депутатів, керівництва ТЦК та СП і Нацполіції. Одним із перших публічних кейсів став моніторинг способу життя колишнього начальника Одеського обласного ТЦК та СП. У липні 2023 року НАЗК виявило у родичів воєнкома нерухомість за кордоном і автомобілі, для придбання яких у нього та членів сім’ї не вистачало законних доходів і заощаджень. Сам декларант пояснив НАЗК, що його матір нібито отримала кошти на придбання цих активів за договорами позики. Втім, у НАЗК виникли сумніви щодо справжності підписів на цих договорах позики та джерел походження коштів у позикодавців. За результатами моніторингу НАЗК встановило розбіжності на суму понад 188 млн грн і передало матеріали до ДБР для відкриття кримінального провадження за ст. 3685 КК України «Незаконне збагачення». Іншим прикладом є результат моніторингу способу життя начальника управління боротьби з наркозалежністю Головного управління поліції у м. Києві. Під час моніторингу НАЗК встановило, що у 2022-2023 рр. дружина декларанта після продажу автомобіля свекрусі фактично продовжувала постійно їздити на ньому, а також придбала земельну ділянку в Київський області. При цьому офіційні доходи і заощадження декларанта і дружини були значно нижчими за вартість набутих активів. За результатами моніторингу НАЗК направило матеріали до САП для вирішення питання щодо подання позову про визнання активів на 3,8 млн грн необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави.

Низка матеріалів НАЗК за результатами моніторингу способу життя в умовах воєнного стану можуть бути розглянуті в суді вже цього року. Зокрема, у квітні 2024 року був скерований до суду обвинувальний акт щодо колишнього начальника Одеського обласного ТЦК та СП. На розгляді у ВАКС також перебуває низка позовів про цивільну конфіскацію необґрунтованих активів. Хід цих судових справ дозволить зробити перші висновки про реальну ефективність інструменту моніторингу способу життя в Україні.

* * *

Отже, під час воєнного стану моніторинг способу життя суб’єктів декларування оформився в самостійну і повноцінну процедуру фінансового контролю. На це вплинули не лише зміни до Закону «Про запобігання корупції» та новий Порядок проведення моніторингу способу життя, а й реальна активізація роботи НАЗК в цьому напрямку. 

Втім, правове регулювання процедури моніторингу способу життя в нашій державі все ще далеке від ідеального. Щиро сподіваюсь, що нове керівництво НАЗК усуне існуючі недоліки та зможе перетворити моніторинг способу життя на ефективний інструмент запобігання корупції, що відповідає принципам законності, правової визначеності та поваги до приватного і сімейного життя.

Опубліковано: Юридична Газета, 18 липня 2024 р.

Автор: Анатолій Пашинський