Єдиною сталою річчю у вітчизняному антикорупційному законодавстві є зміни. Мало не кожного дня у стрічці новин нас інформують про створення нових антикорупційних органів, кадрові перезавантаження чи прийняття чергового законодавчого акта у сфері протидії корупції. Не стали винятком з цього правила і перші місяці роботи парламенту нового скликання.
Кілька тижнів тому депутати підтримали в цілому законопроект №1029 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції», який вже 18 жовтня набув силу закону. Окрім численних змін у внутрішній організації роботи Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), новий Закон запровадив значні нововведення у сфері електронного декларування. У цій статті ми розглянемо ключові положення Закону, які матимуть суттєвий вплив на життя понад 1 мільйона декларантів та членів їх сімей.
Welcome to the club
Однією з найбільш обговорюваних новел Закону стало істотне розширення кола суб’єктів декларування. До декларантів тепер також відносяться керівник, перший заступник і заступник керівника Офісу Президента, помічники суддів та посадовці патронатної служби (окрім тих, що працюють на громадських засадах). Варто нагадати, що до працівників патронатної служби за Законом «Про державну службу» належать радники, помічники, уповноважені та прес-секретар Президента, працівники секретаріатів Голови ВРУ, його першого заступника і заступника, працівники секретаріатів депутатських фракцій (груп) у ВРУ, працівники патронатних служб Прем’єр-міністра та інших членів Кабміну, помічники-консультанти народних депутатів, помічники та наукові консультанти суддів Конституційного Суду України, помічники суддів, а також посади патронатних служб в інших державних органах. Окрім декларування, на цих осіб також поширили всі інші положення Закону «Про запобігання корупції», зокрема заборону займатись іншою оплачуваною та підприємницькою діяльністю, обмеження на отримання подарунків і норми про конфлікт інтересів. Нововведення щодо заборони суміщення стало особливо неприємною несподіванкою для працівників патронатки, які були працевлаштовані за сумісництвом (наприклад помічники нардепів) – тепер вони не зможуть працювати в іншому місці на постійній основі чи здійснювати діяльність як ФОП.
Ще однією новою категорією декларантів стали кандидати в народні депутати на повторних, проміжних та позачергових виборах (до цього декларантами були лише кандидати на чергових виборах). Це стало реакцією законодавця на обурення громадських активістів, які через відсутність такої норми не змогли побачити статки кандидатів у нардепи на позачергових парламентських виборах у липні цього року.
Важливим нововведенням також стало поширення декларування на посадових осіб господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50% корпоративних прав належать державі. У попередній редакції Закону «Про запобігання корупції» електронне декларування поширювалось лише на посадових осіб юридичних осіб публічного права. Разом з тим, через відсутність вичерпних ознак розмежування між юридичними особами публічного і приватного права керівництво акціонерних товариств з державною часткою понад 50% (НАК «Нафтогаз», НЕК «Укренерго» тощо) могло уникати декларування. Тепер цю ситуацію виправлено.
Окремі категорії осіб у новому Законі навпаки зникли з переліку суб’єктів декларування. Серед щасливчиків – іноземці-нерезиденти, які є незалежними членами наглядових рад у державних підприємствах, а також антикорупційні активісти. Останні фактично перестали бути декларантами ще кілька місяців тому, коли Конституційний Суд України визнав норму про декларування для антикорупційних активістів неконституційною.
Батьки і діти
Новий Закон змінив визначення двох ключових понять у Законі «Про запобігання корупції» – «члени сім’ї» і «близькі особи». Обидва терміни були істотно розширені, що безумовно свідчить про посилення антикорупційних обмежень.
Категорія «член сім’ї» є однією з найбільш важливих у Законі «Про запобігання корупції», оскільки саме за нею визначається коло осіб, яких посадовець має вказати у декларації. Раніше до членів сім’ї незалежно від спільного проживання завжди відносився інший з подружжя суб’єкта декларування. Будь-які інші особи вважались членами сім’ї лише тоді, коли вони станом на останній день звітного періоду мали з декларантом (1) спільне проживання; (2) спільний побут; (3) взаємні права і обов’язки сімейного характеру.
З прийняттям нового Закону членами сім’ї незалежно від спільного проживання вважаються не лише чоловік/дружина декларанта, а і його діти до 18 років. Інші особи вважатимуться членами сім’ї для цілей декларування лише у разі, якщо вони спільно проживали з ним станом на останній день звітного періоду або сукупно протягом не менше 183 днів року, що передує поданню декларації. Яким чином НАЗК при перевірці декларації вираховуватиме суму спільно прожитих днів за рік поки залишається загадкою. Внаслідок цих нововведень також можуть виникати різні ситуації трагікомічного характеру: наприклад, якщо декларант у звітному році прожив зі своєю дівчиною (хлопцем) 7 місяців, потім розійшовся і під кінець року почав проживати сім’єю з новою супутницею (супутником), декларувати доведеться обох – як колишню, так і теперішню половинку.
Цікавим також є те, що у Законом одночасно запропоновано два різні визначення поняття «член сім’ї» – для цілей всього Закону «Про запобігання корупції» і для цілей розділу Закону щодо декларування. Такий дуалізм безумовно викличе плутанину у суб’єктів декларування та має бути вирішений законодавцем за першої можливої нагоди.
Новий Закон також змінив визначення поняття «близькі особи», яке використовується у Законі «Про запобігання корупції» для визначення кола осіб, від яких посадовець може отримувати подарунки та з якими він не може перебувати у відносинах влади-підпорядкування. У новому Законі до переліку близьких осіб додали двоюрідних брата і сестру, рідного брата і сестру дружини/чоловіка, племінника і племінницю, рідного дядька і тітку, батьків дружини/чоловіка сина або дочки (свати).
Нові тренди в е-декларуванні
Закон запровадив низку важливих нововведень в електронному декларуванні, які будуть введені в дію з 1 січня 2020 року:
1. Суб’єкти декларування мають відображати в декларації кінцеву бенефіціарну власність не лише у юридичних особах, а й у «трастах та інших подібних правових утвореннях». Ці зміни стали відповіддю на дії окремих недобросовісних декларантів, які не вказували свої офшорні трасти і фонди з посиланням на те, що останні за своєю правовою природою не є юридичними особами.
2. З 1 січня 2020 року суб’єкти декларування мають декларувати не лише кошти на банківських рахунках, а й самі банківські рахунки в Україні та за кордоном незалежно від наявності на них коштів. Вказувати доведеться тип і номер рахунку, дані про фінансову установу та осіб з правом розпорядження рахунком. Декларуванню також підлягають фінансові установи, в яких у декларанта чи членів його сім’ї є банківські сейфи.
3. Раніше згідно з усталеною практикою у розділі «Фінансові зобов’язання» декларувалась лише (1) заборгованість, яка існувала у декларанта чи члена його сім’ї станом на останній день звітного періоду, та (2) розмір коштів, сплачених в рахунок погашення такої заборгованості. Після введення в дію положень нового Закону окрім цих 2-х категорій доведеться також декларувати усі отримані протягом року кредити і позики. Це суттєво ускладнить заповнення декларації, адже під нову категорію можуть потрапити овердрафти та кредитні лінії по банківським карткам за весь рік. Сподіваємось, що до введення в дію цієї норми 1 січня 2020 року НАЗК надасть роз’яснення щодо відображення кредитних лімітів у розділі про фінансові зобов’язання.
4. Раніше певний об’єкт (квартира, автомобіль тощо) мав вказуватись у декларації лише у разі, якщо він перебував у володінні чи користуванні суб’єкта декларування або членів його сім’ї станом на останній день звітного періоду. З 1 січня 2020 року дані про об’єкт декларування доведеться також зазначати і тоді, коли такий об’єкт перебував у володінні чи користуванні декларанта або членів його сім’ї протягом не менш ніж половини днів звітного періоду.
5. Законодавець намагався встановити зобов’язання посадовців декларувати криптовалюти як нематеріальні активи. Разом з тим, у зв’язку з невдалою законодавчою технікою в кінцевому варіанті Закону вийшло дещо інше. Як і у відомій дитячій історії, все вирішила одна кома. Так, згідно з новою редакцією п. 6 ч. 1 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції» у декларації мають зазначатись «нематеріальні активи, що належать суб’єкту декларування або членам його сім’ї, у тому числі об’єкти інтелектуальної власності, що можуть бути оцінені в грошовому еквіваленті криптовалюти». Через пропуск коми перед словом «криптовалюти» суб’єкти декларування не повинні будуть декларувати криптовалюти, а об’єкти інтелектуальної власності треба буде відображати лише тоді, коли вони «можуть бути оцінені в грошовому еквіваленті криптовалюти».
Три шанси на виправлення
Після прийняття нового Закону суб’єкт декларування зможе не один, а цілих три рази виправити вже подану декларацію. Щоправда, 7-денний строк для внесення виправлень залишився незмінним. Нова редакція ст. 45 Закону «Про запобігання корупції» так само не передбачає права особи подати виправлену декларацію після закінчення 7-денного строку.
Повідомляємо про видатки
У новому Законі розширено перелік підстав для подання повідомлень про суттєві зміни у майновому стані. Тепер подавати такі повідомлення на сайті НАЗК потрібно не лише у разі отримання доходу чи придбання майна на суму понад 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (96 050 грн. у 2019 році), а й у разі здійснення декларантом видатку на цю суму. Це означає, що доведеться також повідомляти про витрати на послуги понад 50 прожиткових мінімумів – придбання туристичної путівки чи авіаквитків, оплату за навчання тощо. При цьому законодавець вирішив обмежити коло суб’єктів, які повинні подавати повідомлення про суттєві зміни – тепер їх мають подавати лише службові особи, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, а також посадовці з високим рівнем корупційних ризиків.
Окремо звертаємо увагу, що нововведення стосовно повідомлень про суттєві зміни у майновому стані вводяться в дію не з дати опублікування Закону, а з 1 січня 2020 року.
Всевидяче око НАЗК
Новий Закон надав НАЗК додаткові повноваження, які дозволять більш ефективно збирати інформацію для перевірки декларацій. Для прикладу, раніше НАЗК не мало можливості отримати від нотаріуса інформацію про правочини декларанта, оскільки ці відомості захищались нотаріальною таємницею. З прийняттям нового Закону ці обмеження зняті, і тепер нотаріуси зобов’язані надавати будь-які копії документів на запит НАЗК. Більше того, НАЗК також отримало право звертатись з запитами до звичайних громадян для отримання від них інформації з обмеженим доступом.
На цьому розширення повноважень Агентства не закінчується. Так, після прийняття Закону НАЗК може безперешкодно отримувати копії документів з реєстраційних справ юридичних осіб та брати у депозитаріїв інформацію про власників цінних паперів і операції по рахункам емітентів. НАЗК також отримало безпосередній автоматизований доступ до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань і Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що має істотно полегшити автоматичну перевірку декларацій за допомогою програмних засобів.
Злочин і покарання
Окремих змін зазнали норми про адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення вимог антикорупційного законодавства.
Згідно з старою редакцією Закону «Про державну службу» однією з підстав для припинення державної служби було набрання законної сили рішенням суду про притягнення державного службовця до адміністративної відповідальності за корупційне або пов’язане з корупцією правопорушення. За цією нормою навіть дрібне адміністративне правопорушення (наприклад невчасне повідомлення про суттєві зміни у майновому стані) могло поставити хрест на кар’єрі держслужбовця. Новий Закон дещо лібералізував цю норму – тепер держслужбовець підлягатиме звільненню лише у разі, якщо при притягнення його до адміністративної відповідальності суддя спеціально застосував окремий вид стягнення у вигляді позбавлення права обіймати певні посади.
У частині кримінальної відповідальності декларантів законодавство навпаки стало більш жорстким. Зокрема, злочин за ст. 3661 Кримінального кодексу України «Декларування недостовірної інформації» віднесли до категорії корупційних. Це означає, що засудженого за цією статтею декларанта тепер не можна буде звільнити від кримінальної відповідальності у зв’язку з дієвим каяттям, передачею на поруки або зміною обстановки.
* * *
Отже, прийнятий Закон запровадив значну кількість нововведень, які матимуть суттєвий вплив на життя кожного декларанта та систему електронного декларування в цілому. На жаль, новий Закон не позбавлений недоліків, зокрема в частині визначення поняття «члени сім’ї», питаннях сумісництва окремих працівників патронатної служби, а також декларуванні криптовалют та фінансових зобов’язань. Допоки некоректні формулювання та внутрішні суперечності не будуть виправлені парламентарями, основна відповідальність лягає на плечі НАЗК, яке має тлумачити недосконалі норми Закону та реалізовувати їх на практиці. Чи впорається оновлений НАЗК з цією непростою задачею – покаже час.
Опубліковано: Юридична Газета, 24 жовтня 2019 р.