публікації

​Як заходи відновлення після COVID-19 можуть вирішити багаторічні проблеми в енергетиці

11/06/2020

Тетяна Ревуцька

Юристка, адвокатка

Державно-приватне партнерство та закупівлі,
Енергетика та природні ресурси,
Нерухомість та будівництво,
Будівництво та забудова,
Відновлювальна енергетика

Олег Альошин

Партнер, адвокат

Енергетика та природні ресурси,
Міжнародний арбітраж,
Агробізнес

Наприкінці минулого тижня, 27 травня урядом було затверджено Програму стимулювання економіки для подолання наслідків епідемії COVID-19 (далі – "Програма"). Програма не є остаточною та може бути доопрацьована, однак вже зараз вона анонсує доволі чітко визначені зміни до державної політики та чинного регулювання в окремих секторах економіки – в тому числі, в енергетичному секторі.

Проблеми, які Програма пропонує вирішити в енергетиці – не нові. Вони накопичувалися за попередні роки, протягом яких окремі напрямки не розвивалися – наприклад, атомна чи вугільна генерація електроенергії, видобування вуглеводнів – але інші напрямки зазнали стабільного розвитку. До таких напрямків можна віднести, наприклад, розвиток альтернативних джерел енергії, створення ринку природного газу, ринку електроенергії тощо.

Українські та світові карантинні заходи загострили ці проблеми та пришвидшили настання їх наслідків. Для їх вирішення, Програма анонсує низку заходів, майже всі з яких так чи інакше вже обговорювалися в експертному колі, але не були впроваджені. 

Ініціативи розставлені у порядку пріоритетності. Перший пріоритет мають ініціативи, які мають простий шлях впровадження та високий позитивний вплив на галузь, другий пріоритет – або ініціативи з високою складністю впровадження та високим позитивним ефектом, або прості у реалізації ініціативи з нижчим позитивним впливом.

Далі ми прокоментуємо найбільш значні та цікаві з них.

РЕНТНА ПЛАТА ЗА ВИДОБУВАННЯ ВУГЛЕВОДНІВ

Встановлення стимулюючої ставки рентної плати на видобування природного газу, нафти та конденсату протягом п'яти років з дня початку буріння свердловини

Україна вже має досвід встановлення стимулюючих ставок для нових проєктів, щоправда тільки для газу – наразі для нових свердловин встановлюється рента у 12%, якщо поклади видобуваються на глибині до 5000 метрів, та 6% – на глибині понад 5000 метрів. Чинна стимулююча ставка для газу була запроваджена з початку 2018 року та діятиме до кінця 2022 року, при чому держава гарантує, що до цієї ставки не можуть бути застосовані зміни чи інші механізми, які приведуть до збільшення ренти.

Програма не зазначає, який буде розмір нової стимулюючої ставки – проте позитивним вже є те, що (1) вона буде запроваджена для всіх видів вуглеводнів, а також (2) діятиме впродовж 5 років з моменту буріння свердловини – тобто кожен інвестор матиме повноцінний строк стимулювання, який обчислюватиметься для нього персонально, а не буде обмежений календарними роками.

Зниження ставок рентної плати за видобування нафти та конденсату до 12% та 6%

Наразі, ставки рентної плати для видобування нафти і конденсату на глибині до 5000 метрів складають 31%, а на глибині понад 5000 метрів – 16%. Встановлення ставок на рівні 12% та 6% відповідно знизить їх майже втричі та прирівняє їх до стимулюючих ставок для природного газу, що видобувається з нових свердловин – що може привернути увагу потенційних інвесторів не тільки до газу, а і до нафти.

Встановлення ставки рентної плати для видобутку нетрадиційних покладів вуглеводнів на рівні не вище 2%

Нетрадиційні вуглеводні – це газ сланцевих товщ, газ вугільних родовищ, газ центрально-басейнового типу, нафта, конденсат або інша вуглеводнева сировина, яка залягає в нетрадиційних колекторах. Як правило, видобуток нетрадиційних вуглеводнів  є складним через особливості будови надр, глибину їх залягання, або вимагає залучення провідних та коштовних технологій.

В Україні вже діє ставка рентної плати у 2% для вуглеводнів, які вважаються важко видобувними, видобуваються з виснажених родовищ або з відновлених свердловин тощо. Додавання нетрадиційних вуглеводнів до цього переліку стимулюватиме інвесторів вкладати кошти в такі технічно складні проєкти – наприклад, розвідку та подальше видобування сланцевого газу, проєкти щодо якого зупинилися в Україні внаслідок зовнішньої агресії та здешевшання викопного палива у світі.

Щодо пріоритетності. Програма визначає дві останні з перелічених ініціатив – щодо зниження ставки для нафти, конденсату та видобутку нетрадиційних покладів – як питання першого пріоритету. Одночасно, питання стимулюючої ставки рентної плати на видобування вуглеводнів на п'ять років з дня початку буріння свердловини віднесене до питань другого пріоритету. На практиці, для впровадження цих ініціатив потрібно буде внести зміни до Податкового Кодексу України, які за очікуваннями проходитимуть більш складний процес підготовки та схвалення, оскільки над ними працюватиме як профільний енергетичний комітет Верховної Ради, так і Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики. Тобто, з організаційної точки зору краще було б планувати прийняття таких змін одним законом.

РИНОК ПРИРОДНОГО ГАЗУ

Перехід до вимірювання природного газу в одиницях енергії

Питання вимірювання газу у енергетичних одиницях замість одиниць об'єму постало ще у 2015 році, коли було прийнято Закон України "Про ринок природного газу" та взято курс на розвиток ринку природного газу за європейською моделлю. Наразі Верховною Радою розглядається законопроєкт №2553 від 6 грудня 2019 року, у разі прийняття якого облік газу в Україні здійснюватиметься у кіловат-годинах.

Перехід на енергетичні одиниці приведе облік газу на українському газовому ринку у відповідність до обліку на кордоні з країнами Європи, що є передумовою для інтеграції нашого та європейських ринків.

Найбільше від зміни одиниць обліку мають виграти споживачі. Облік газу в кубічних метрах не бере до уваги його якість – тобто споживач, який отримує низькоякісний газ, споживає більше кубічних метрів та витрачає більше коштів на його оплату. При обліку в енергетичний одиницях споживач сплачуватиме саме за енергію, яка була ним використана, незалежно від обсягу газу в кубічних метрах.

Для вітчизняних видобувних компаній облік газу в енергетичних одиницях може мати негативний ефект у випадку, якщо газ, який вони видобуватимуть, матиме низьку якість.

Формування ринку природного газу для побутових споживачів та теплокомуненерго

Створення конкурентного ринку газу – одна з вимог третього енергетичного пакету, який передбачає, що будь-який споживач повинен мати право змінити постачальника газу. Право змінювати постачальника вже встановлене у статті 14 Закону України "Про ринок природного газу", тобто воно існувало вже з прийняття закону. На практиці, його реалізації заважала дія постанов Уряду, які зобов'язували НАК "Нафтогаз України" продавати природний газ постачальникам для потреб побутових споживачів та теплокомуненерго за визначеною ціною.

Спеціальні обов'язки з продажу природного газу постачальникам для потреб побутових споживачів планують припинити з 1 липня цього року, а продажу теплокомуненерго – з 1 травня 2021 року; це передбачено постановою Кабінету Міністрів України №867 від 19 жовтня 2018 року зі змінами.

РИНОК ЕЛЕКТРИЧНОЇ ЕНЕРГІЇ

Перегляд підтримки за "зеленим" тарифом

Питання зниження розміру "зеленого" тарифу вперше було підняте 2018 році – в результаті законом №2712-VIII від 25 квітня 2019 року було знижено коефіцієнт "зеленого" тарифу для сонячних та вітрових електростанцій, побудованих починаючи з 2020 року, та запроваджено аукціони на право на державну підтримку. 

Одночасно, держава виступила з ініціативою щодо ретроспективного зменшення розміру "зеленого" тарифу для вже існуючих електростанцій та розпочала переговори з виробниками.

Перша погоджена у грудні 2019 року модель була надана Верховній Раді як законопроєкт №2543 від 6 грудня 2019 року та передбачала, що "зелені" виробники матимуть право обирати – або залишити для себе чинний розмір "зеленого" тарифу, або обрати реструктуризацію. Реструктуризація передбачала, що інвестор погоджується на зниження "зеленого" для вітрової станції на 5%, та для сонячної – на 10%, однак строк підтримки буде додатково продовжений на від двох до п'яти років залежно від того, коли електростанцію було введено в експлуатацію. Для потенційних інвесторів, які лише знаходились в процесі будівництва станції, були передбачені жорсткіші зміни – щоб зберегти очікуваний рівень "зеленого" тарифу, інвесторам пропонувалося виконати реструктуризацію та завершити будівництво впродовж наступних чотирьох місяців для сонячних станцій, та впродовж року – для вітрових. Інакше розмір "зеленого" тарифу підлягав зниженню на 7,5% для вітрової станції, та на 15% – для сонячної.

Законопроєкт №2543 у Верховній Раді так і не розглянули – трохи більше ніж через місяць після його надання Верховній Раді комітетом було надане подання про його відхилення. Обговорення нової моделі реструктуризації триває – за повідомленнями уряду, результати переговорів мають бути закріплені у меморандумі.

Для України питання зниження "зеленого" тарифу дуже чутливе, оскільки для інвесторів це означає зменшення економічного ефекту від інвестицій, на який вони обґрунтовано розраховували, внаслідок дій держави. Інвестори можуть вдатися до захисту своїх інвестицій в інвестиційному арбітражі. Більш того, для інвесторів, які будували електростанції на залучені кошти, стягнення збитків з Держави може бути єдиним способом розрахуватися за штрафними санкціями за їх угодами з кредиторами, якщо доходу після зміни "зеленого" тарифу не вистачатиме на належне повернення запозичень. Судові спори, в свою чергу, призведуть до зниження інвестиційної привабливості України для нових інвесторів.

Врегулювання заборгованості на ринку електроенергії та заборгованості гарантованого покупця

Програма також анонсує дві ініціативи щодо заборгованості на ринку електроенергії: (1) загальне врегулювання заборгованості між учасниками ринку; та (2) врегулювання заборгованості гарантованого покупця.

Питання викликає лише обрана пріоритетність цих заходів: врегулювання загальної заборгованості має перший пріоритет, а заборгованості гарантованого покупця – другий. На практиці, ці питання є комплексними. Наприклад, заборгованість гарантованого покупця спричинена несплатою оператором системи передачі (НЕК "Укренерго") за послугу із забезпечення збільшення частки виробництва електричної енергії з альтернативних джерел – тобто коштів, які мають бути спрямовані на виплату виробникам по "зеленому" тарифу. Однак недостача коштів оператора спричинена систематичною несплатою йому за послуги з передачі електроенергії, а крім цього – недостатністю бюджету за тарифом на передачу на 2020 рік. Тариф за послуги з передачі – це джерело коштів НЕК "Укренерго" на виплати гарантованому покупцю, і у ньому було закладено, що оператор сплачуватиме гарантованому покупцю у середньому 720 мільйонів гривень на місяць, хоча на практиці гарантований покупець винен "зеленим" виробникам більше коштів – до трьох мільярдів гривень щомісяця.

Крім того, розглядати питання заборгованості гарантованого покупця як менш пріоритетне недоцільно, так як одночасно питання реструктуризації "зеленого" тарифу має перший пріоритет за Програмою. Для інвесторів, які наразі недоотримали виплати за "зеленим" тарифом за всі місяці 2020 року, окрім лютого, врегулювання боргу гарантованого покупця могло б стати іще одним стимулом досягнути компромісу з державою в питанні зниження "зеленого" тарифу. 

Запровадження відповідальності за небаланси для "зелених" виробників

Наразі у прикінцевих положеннях Закону України "Про ринок електричної енергії" передбачений графік, за яким виробники електроенергії з альтернативних джерел поступово нестимуть відповідальність за свої небаланси. До кінця 2020 року така відповідальність буде відсутня, у 2021 році – становитиме 10%, а до кінця 2029 року досягне належного рівня у 100%.

Питання відповідальності за небаланси обговорюється з інвесторами одночасно зі зниженням "зеленого" тарифу, оскільки  перекладення відповідальності за небаланси на виробників, що їх створюють, зменшить фінансове навантаження на ринку. Попередні концепції, наприклад, пропонували пришвидшити настання повної відповідальності та запровадити її вже у 2025 році. Однак, для інвесторів ефект зміни державної політики щодо небалансів матиме подібний вплив, які і ретроспективна зміна "зеленого" тарифу – зниження очікуваного економічного ефекту від інвестицій та збитки.

ЩО ДАЛІ?

Програма не передбачає строків виконання заявлених ініціатив. З огляду на презентовану в Програмі систему їх пріоритетів, в першу чергу можна очікувати на вирішення питань з "зеленими" виробниками, кризовою ситуацією оплат на ринку електричної енергії, ринком природного газу та новими ставками рентної плати для нафти, конденсату та нетрадиційних вуглеводнів. 

У другу чергу – стимулюючі п'ятирічні ставки рентної плати для нових свердловин та врегулювання заборгованості гарантованого покупця. Програма пропонує і інші заходи – в тому числі, удосконалення механізму спеціальних обов'язків на ринку електроенергії, запровадження RAB-тарифів для обленерго, перегляд тарифів на електроенергію для населення тощо.

Програма  також передбачає підготовку численних подальших документів – програми діяльності Уряду, плану дій Уряду, BI-системи та контрольної панелі, повідомлень про наміри міністерств тощо, а для сектору енергетики – вже третій перегляд  енергетичної стратегії України на період до 2035 року. Зазвичай, такі документи передбачають строки виконання певних заходів – але не передбачають відповідальності за їх значне порушення. 

Оптимізму додає той факт, що заявлені ініціативи так чи інакше були презентовані і до пандемії COVID-19, на подолання наслідки якої вони спрямовані – по багатьох з них є напрацювання, оприлюднені проєкти законів чи підзаконних актів, були проведені переговори з зацікавленими сторонами. 

Проте Програма не містить вказівок, чи презентовані заходи запроваджуються на постійній основі, чи їх дія буде обмежена в часі допоки негативні наслідки пандемії не будуть подолані. Окремі ініціативи скоріш за все вводитимуться перманентно – наприклад, відкриття ринку газу для побутових споживачів, перехід на енергетичні одиниці – оскільки вони плануються вже багато років. Інші зміни – наприклад, зниження рентних ставок – цілком можуть стати тимчасовими до завершення кризового періоду. В такому разі,  держава має чітко комунікувати строковість таких заходів, та закріпити стабілізаційні положення у новоприйнятому законодавстві – як це було зроблено, наприклад, для стимулюючої ставки рентної плати для нових газових свердловин. Інакше, Україна стикнеться з тими ж ризиками, що виникнуть у зв'язку зі зменшенням "зеленого" тарифу – інвестори, передбачена дохідність чиїх проектів впаде через неочікувану зміну умов державою, матимуть право звертатися до арбітражу за захистом своїх порушених прав.

Що нового?

Найважливіша аналітика у вашій пошті.

більше аналітики

22/06/2020

Стаття доступна англійською мовою

Тетяна Ревуцька, Олександр Бородкін

24/06/2019

Енергетична утилізація побутових відходів – це використання відходів як вторинних ресурсів для виробництва енергії шляхом їх спалення. У 2017 році в Україні енергетичної утилізації зазнали двісті п’ятдесят тисяч тонн побутових відходів – це близько 2,5% з 11 мільйонів тонн, зібраних впродовж року...

Тетяна Ревуцька, Олександр Бородкін