публікації

Dreams come true: стягнення шкоди з держави в господарському суді без рішення адмінсуду

24/04/2019

Олег Качмар

Партнер, адвокат

Національний судовий процес,
Реструктуризація та банкрутство

Олександра Бортман

Юристка

Національний судовий процес

Справи у спорах про відшкодування шкоди, завданої незаконними (неправомірними) рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, можуть розглядатися як адміністративними судами (якщо такі вимоги заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір), так і загальними або господарськими судами. Проте часто для отримання відшкодування шкоди особи, яким завдано шкоду, спочатку звертаються до адміністративного суду (для доведення в адміністративному суді та встановленні в рішенні адміністративного суду незаконності рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень), а вже потім до загального чи господарського.

Таким чином, щоб домогтися відшкодування шкоди, фізичним та юридичним особам доводиться спочатку пройти декілька «кіл пекла» в адміністративних судах, а потім ще декілька в загальних чи господарських. Така ситуація певною мірою обумовлена практикою касаційних судів, що для відшкодування шкоди, завданої неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, їх неправомірність повинна бути встановлена в адміністративному суді та підтверджуватися рішенням суду в адміністративній справі.

Чи можна вважати обґрунтованим такий підхід судів та чи варто очікувати змін найближчим часом?

Немає рішення адмінсуду — немає стягнення шкоди!

Впродовж достатньо тривалого часу (більше ніж 10 років) Верховний Суд України займав позицію, що для відшкодування шкоди, завданої неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, їх неправомірність має бути встановлена в адміністративному суді та підтверджуватися рішенням суду в адміністративній справі.

Вперше до такого висновку Верховний Суд України дійшов у постанові від 25.10.2005 р. у справі №32/421 про стягнення з державної виконавчої служби шкоди, завданої неправомірними діями державного виконавця. У вказаній справі суд відмовив позивачу у позові на тій підставі, що відсутнє рішення суду, яке підтверджувало б неправомірність (незаконність) дій державного виконавця.

Надалі Вищий господарський суд України дотримувався цієї позиції майже в усіх спорах про відшкодування шкоди, завданої неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень (постанови від 21.05.2008 р. у справі №37/435, від 29.01.2009 р. у справі №18/496, від 25.11.2013 р. у справі №923/333/13‑г, від 18.05.2017 р. у справі №910/2005/16).

Вищий господарський суд України вважав, що неправомірність дій (бездіяльності) державного органу, як один з елементів складу цивільного правопорушення, має підтверджуватися виключно відповідним рішенням суду, яке матиме преюдиційне значення для справи про відшкодування шкоди. У разі відсутності (ненадання позивачем) такого рішення Вищий господарський суд України вважає, що відсутній елемент протиправності (незаконності) поведінки органу державної влади, а отже, відсутні підстави для притягнення державного органу до цивільно-правової відповідальності та стягнення з державного органу (державного бюджету) завданої шкоди. Донедавна такої позиції дотримувався новий Верховний Суд (постанови від 03.05.2018 р. у справі №916/1601/17, від 19.06.2018 р. у справі №910/9916/17).

Чи був такий підхід обґрунтованим?

Кодексом адміністративного судочинства України встановлено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються загальними або господарськими судами. Таким чином, якщо позивач не просить суд визнати дії державного органу незаконними (тобто не просить суд вирішити публічно-правовий спір), то вимога про відшкодування шкоди, завданої незаконними діями державного органу, має розглядатися загальним чи господарським судом.

Пленум Вищого господарського суду України наголошував на цьому ще у 2011 р., зазначаючи, що господарські суди на загальних підставах вирішують спори, пов'язані з вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, але за умови, що такі вимоги не об'єднуються з вимогою вирішити публічно-правовий спір (п. 3.2 постанови Пленуму Вищого господарського суду України «Про деякі питання підвідомчості та підсудності справ господарським судам» від 24.10.2011 р. №10).

Натомість господарські та загальні суди замість того щоб вирішувати спір по суті, встановлювати на підставі поданих сторонами доказів наявність чи відсутність підстав для відшкодування шкоди, відмовляли у позовах виключно на тій підставі, що відсутнє рішення суду в адміністративній справі про визнання незаконними рішень (дій, бездіяльності) відповідача (суб'єкта владних повноважень).

Преюдиція — підстава для звільнення від доказування, а не умова для пред'явлення позову!

Жодна норма закону не визначає, що для звернення до суду з позовом про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, неправомірність рішень, дій чи бездіяльності має підтверджуватися рішенням суду в адміністративній справі, яке матиме преюдиційне значення для вирішення господарської чи цивільної справи про відшкодування шкоди. Рішення суду, в тому числі в адміністративній справі, не є доказом у справі.

Якщо рішенням суду встановлені певні обставини стосовно тієї чи іншої особи, то друга сторона може бути звільнена від доказування цих обставин в іншій справі, в якій бере участь особа, стосовно якої встановлені такі обставини. Такі обставини не потребують доказування під час розгляду іншої справи, в якій бере участь особа, стосовно якої встановлені такі обставини. Таким чином, преюдиційне значення надається саме обставинам (фактам), встановленим рішенням суду, а не рішенню суду. Тобто встановлена судом преюдиція є підставою для звільнення від доказування, а не умовою для пред'явлення позову.

Окрім того, жодним процесуальним законом чи іншим нормативно-правовим актом не встановлено, що неправомірність (незаконність) рішення, дії або бездіяльності державного органу, якими особі завдано шкоду, повинні обов'язково бути підтверджені лише рішенням суду в адміністративній справі, не можуть бути встановлені (підтверджуватися) іншими доказами, та не можуть бути встановлені господарським чи загальним судом самостійно. Отже, протиправність рішень, дій та бездіяльності державного органу, як один з елементів складу цивільного правопорушення, може підтверджуватися будь-якими доказами, може бути встановлена і підлягає встановленню господарським чи загальним судом у межах справи про відшкодування шкоди.

Чи змінить ситуацію позиція, висловлена Великою Палатою у березні цього року?

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала позицію, що спори про відшкодування шкоди, завданої протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень, вчиненими ними під час здійснення публічно-владних управлінських функцій, повинні вирішуватися за правилами господарського (або загального) судочинства, якщо позивачі не ставлять вимоги про вирішення публічно-правового спору (постанови від 15.03.2018 р. у справі №461/1930/16‑ц, від 17.10.2018 р. у справі №464/1874/17, від 27.02.2019 р. у справі №405/4179/18).

Однак позиція Великої Палати більше стосувалася юрисдикції вирішення спорів про відшкодування шкоди, завданої позивачам протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень, та не стосувалася питання щодо можливості встановлення господарськими судами протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності під час вирішення спору по суті.

12.03.2019 р. Велика Палата Верховного Суду прийняла постанову у справі №920/715/17, якою стягнула з Державного бюджету України на користь позивача шкоду, завдану позивачу незаконною бездіяльністю органу державної влади, яка полягала в незаконному неповерненні вилученого майна.

Стягуючи шкоду, завдану незаконними діями органу державної влади, Велика Палата вказала, що «питання наявності між сторонами деліктних зобов'язань та цивільно-правової відповідальності за заподіяну шкоду перебуває у площині цивільних правовідносин потерпілого та держави, а тому господарський суд самостійно встановлює наявність чи відсутність складу цивільного правопорушення, який став підставою для стягнення шкоди, оцінюючи надані сторонами докази». При цьому посилання скаржника (суб'єкта владних повноважень) на необхідність попереднього судового рішення, яким має бути встановлено протиправність відповідних дій, рішень чи бездіяльності державного органу, як підстави для відшкодування шкоди, Велика Палата визнала необґрунтованими.

Таким чином, для звернення до загального чи господарського суду з позовом про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, фізичним та юридичним особам не потрібно попередньо звертатися до адміністративного суду для отримання рішення про протиправність дій, рішень чи бездіяльності державного органу. Протиправність рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, якими особі завдано шкоду, має встановлюватися загальними та господарськими судами в межах справи про відшкодування шкоди, на підставі наданих сторонами доказів, та не обов'язково має підтверджуватися рішенням суду в адміністративній справі.

Висновок

Враховуючи позицію Великої Палати Верховного Суду, маємо підстави сподіватися, що вказана позиція Великої Палати полегшить життя багатьом фізичним та юридичним особам у спорах про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади (суб'єктів владних повноважень), а спори про відшкодування шкоди, завданої органами державної влади, тепер будуть не просто розглядатися загальними та господарськими судами, а ще й будуть ними вирішуватися.

Опубліковано: Юридична Газета, 24 квітня 2019 р.

Автори: Олег Качмар, Олександра Бортман

Що нового?

Найважливіша аналітика у вашій пошті.

більше аналітики