Ризик витребування з приватної власності земельних ділянок, які належали державі чи територіальній громаді, якщо вони були відчужені незаконно, завжди був і залишається. Проте якщо раніше суди дотримувалися позиції, що витребування земельної ділянки буде непропорційним втручанням у право приватної власності та відмовляли у позовах прокурорів, то тепер Верховний Суд змінює підходи до вирішення цих спорів, у зв’язку з чим ризик витребування (втрати) земельних ділянок (зокрема, водного і лісового фонду) суттєво зростає. Отже, що змінилося і як тепер новий Верховний Суд дивиться на це питання?
Суть спорів
Якщо за результатами проведеної перевірки прокурор виявив порушення під час передачі земельних ділянок у приватну власність (земельну ділянку передав неповноважний орган або з перевищенням повноважень), то в більшості випадків прокурор вважає, що земельні ділянки вибули з власності держави чи територіальної громади незаконно (поза їхньою волею), а тому звертається до суду з позовами про витребування земельних ділянок з приватної власності та просить суд повернути земельні ділянки у державну чи комунальну власність. До того ж прокурор також просить визнати недійсними (скасувати) рішення чи розпорядження (накази), на підставі яких земельні ділянки були відчужені з порушенням законодавства, а також визнати недійсними державні акти на право власності на земельну ділянку (якщо такі видавалися).
Як раніше вирішувались такі спори?
Раніше, приблизно до кінця 2017 р., Верховний Суд України, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ та Вищий господарський суд України дотримувались позиції, що визнанню недійсними (скасуванню) підлягають тільки правочини (накази, розпорядження), якими земельну ділянку було відчужено вперше (у разі встановлення фактів незаконного вибуття земельних ділянок з державної чи комунальної власності). Якщо земельна ділянка в подальшому відчужувалась іншим особам на підставі правочинів, то такі правочини вже не підлягають визнанню недійсними (п. 2.15 постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 29.05.2013 р. № 11 «Про деякі питання визнання правочинів (господарських договорів) недійсними», п. 22 постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 07.02.2014 р. № 5 «Про судову практику в справах про захист права власності та інших речових прав»).
Крім того, Верховний Суд України наголошував, що визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку є належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку. Тому у спорах, пов'язаних із правом власності на земельні ділянки, визнанню недійсними підлягали також державні акти на право власності на земельні ділянки, оскільки державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі рішень державних органів чи органів місцевого самоврядування (постанови Верховного Суду України від 01.07.2015 р. у справі № 6-319цс15, від 20.04.2016 р. у справі № 6-2824цс15).
Водночас, у багатьох випадках, у разі встановлення факту незаконного вибуття земельної ділянки з державної чи комунальної власності, суди наголошували, що при витребуванні земельних ділянок необхідно враховувати пропорційність втручання держави в право особи на мирне володіння своїм майном (баланс між інтересами держави (суспільства) та інтересами особи, яка страждає від втручання). Адже інакше таке втручання суперечитиме рішенням Європейського суду з прав людини у справах «Стретч проти Сполученого Королівства», «Федоренко проти України», «Рисовський проти України» тощо (постанови Верховного Суду України від 05.07.2017 р. у справі № 911/3285/14 та від 12.07.2017 р. у справі № 911/2351/15).
Що змінилось?
У 2018 р. Велика Палата, розглядаючи низку справ про визнання неправомірними та скасування рішень про передачу земельних ділянок у власність, визнання недійсними державних актів та витребування земельних ділянок, погодилась з тим, що в разі незаконного відчуження земельної ділянки з державної чи комунальної власності права її власника мають бути захищені шляхом витребування земельної ділянки від останнього добросовісного набувача, а не шляхом визнання недійними правочинів (договорів) та застосування реституції.
Окрім того, Велика Палата вказала, що належним способом захисту прав власника земельної ділянки буде вимога витребувати земельну ділянку з чужого незаконного володіння на користь власника, а не вимога про зобов’язання повернути земельну ділянку (як зазначається багатьма прокурорами у позовах) (п. 142-144 постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 р. у справі № 183/1617/16).
Водночас Велика Палата зазначила, що визнання недійсним державного акта не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого незаконного володіння, оскільки підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт (п. 93, 94 постанови Верховного Суду від 14.11.2018 р. у справі № 183/1617/16, п. 70, 71 постанови від 07.11.2018 р. у справі № 488/5027/14-ц, п. 76, 77 постанови від 07.11.2018 р. у справі № 488/6211/14-ц).
Витребування земель лісогосподарського призначення і водного фонду
Що стосується випадків незаконного заволодіння землями водного фонду, то Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду, всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим, оскільки розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця.
Таким чином, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням Земельного кодексу України має розглядатися як порушення права власності держави чи територіальної громади, не пов`язане з позбавленням володіння. У такому випадку позовна вимога зобов`язати повернути земельну ділянку має розглядатися як негаторний позов, який може бути заявлений упродовж всього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (п. 70, 71 постанови Верховного Суду від 28.11.2018 р. у справі № 504/2864/13-ц, п. 96 постанови від 04.07.2018 р. у справі № 653/1096/16-ц, постанова від 22.05.2018 р. у справі № 469/1203/15-ц).
До того ж Велика Палата змінила підхід до застосування практики Європейського суду з прав людини в частині оцінки пропорційності втручання держави у право особи на мирне володіння своїм майном.
У справах про витребування земель лісогосподарського призначення та водного фонду Велика Палата наголосила, що ці землі перебувають під посиленою правовою охороною держави, яка, втручаючись у право мирного володіння такими земельними ділянками приватними особами, захищає загальні інтереси (зокрема, безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації).
Отже, у таких випадках загальний інтерес у контролі за використанням вказаних земельних ділянок за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації переважає приватний інтерес у збереженні права на земельну ділянку (п. 111 постанови Верховного Суду від 14.11.2018 р. у справі № 183/1617/16).
Витребування і позовна даність
Велика Палата Верховного Суду вирішила, що заволодіння земельними ділянками водного фонду є триваючим правопорушенням, а тому з подібним позовом прокурори можуть відтепер звертатись без будь-яких часових обмежень.
Що стосується витребування інших земельних ділянок, то Велика Палата відступила від попередніх позицій про те, що приписи про позовну давність до позовних вимог про витребування майна не застосовуються (п. 42 постанови Верховного Суду від 17.10.2018 р. у справі № 362/44/17), а також остаточно вирішила, що на віндикаційні позови держави та територіальних громад поширюється загальна позовна давність.
Окрім того, Велика Палата виокремила випадки, в яких строк позовної давності повинен обчислюватись не від дати, коли про порушення свого права дізнався орган, право якого порушене, а від дати, коли про порушення відповідних прав дізнався прокурор. якщо він довідався або міг довідатися про порушення раніше, ніж орган, права якого порушено, або якщо відсутній орган, який мав або міг довідатися про порушення прав держави (п. 46, 48, 65-66 постанови Верховного Суду від 17.10.2018 р. справі № 362/44/17). При цьому Велика Палата наголосила, що суд застосовує позовну давність лише за заявою сторони у спорі, якими є лише належний позивач і той належний відповідач, до якого була звернута відповідна позовна вимога.
* * *
Верховний Суд у спорах про витребування земельних ділянок водного фонду і лісового призначення стає на сторону держави, мотивуючи це екологічними інтересами суспільства. Також про захист інтересів держави свідчить той факт, що відтепер з позовами про витребування земель водного фонду прокурор відтепер взагалі може звернутись в будь-який момент, не обґрунтовуючи, чому раніше він не звертався до суду з подібним позовом, та витребувати земельну ділянку в судовому порядку.
Опубліковано: Юридична Газета, №28-29, 9 липня 2019 р.
Автори: Олег Качмар, Олександра Бортман