17.02.2022 парламент прийняв довгоочікуваний закон «Про адміністративну процедуру» (надалі – Закон 3475-IX). Документ, який, на думку авторів, покликаний повноцінно впорядкувати процедуру взаємовідносин, що виникають між особою та органами публічної адміністрації в процесі розгляду та вирішення звернень, а також прийняття адміністративних актів.
Важливість Закону 3475-IX важко переоцінити, адже наразі немає єдиного уніфікованого акту, який би, з врахуванням міжнародних стандартів, детально та комплексно визначав права та обов’язки осіб і органів публічної адміністрації, що виникають в процесі розгляду і вирішення адміністративних справ та прийняття актів індивідуальної дії.
Рудимент минулого
Складно заперечити, що тривале перебування державного апарату в складі адміністративної машини Радянського Союзу наклало відбиток на діяльності сучасної системи державного управління та органів місцевого самоврядування, у роботі яких часто прослідковуються невід’ємні атрибути радянського бюрократизму, зокрема:
o формалізований підхід при вирішенні справи, що часто зводиться лиш до скрупульозного виконання інструкцій та нівелювання суті самого питання;
o безпідставне затягування з розглядом документів та прийняттям ефективних рішень;
o зневажливе ставлення до потреб та інтересів особи загалом.
В результаті, вже звичною є ситуація, коли, до прикладу, сім’я, що проживає в комунальній квартирі та збирається її приватизувати, змушена пройти «сім кіл пекла», аби зібрати цілу купу довідок та погоджень, пройшовши низку інстанцій, однак в результаті отримує негативне рішення органу приватизації через недотримання строків чи дрібних формальностей. Військовий пенсіонер, що вірою і правдою відслужив Батьківщині раптово, без попередження дізнається про зменшення розміру його пенсії. Зрештою, підприємець, що створив робочі місця та сплачує податки в бюджет, постфактум довідується про рішення податкової служби, яким анульовано його реєстрацію платником єдиного податку тощо.
Наведені приклади є масовими в масштабах країни та виразно демонструють модель взаємовідносин, що склалась між органами публічної адміністрації з одного боку та громадянами і бізнесом з іншого. Такий стан речей лише дискредитує публічну владу та посилює суспільну недовіру до неї.
Однак, видається, що Закон 3475-IX покликаний це докорінно змінити. Як саме? Давайте проаналізуємо.
1. Насамперед, законом встановлено низку імперативних правил, яких повинен дотримуватись орган публічної адміністрації, що розглядає та вирішує справу:
• під час реалізації дискреційних повноважень, орган забезпечує єдність практики при прийнятті рішень в однотипних справах, та зобов’язаний враховувати правові висновки Верховного Cуду щодо застосування норм права, які містяться в нормативно-правових актах, які адміністративний орган застосовує при вирішенні справи;
• орган самостійно збирає/витребує усі необхідні для вирішення справи документи, що є у розпорядженні інших органів та немає права вимагати їх у заявника;
• особі надається доступ до всіх матеріалів, що пов’язані з вирішенням справи та прийняттям рішення стосовно неї. Крім цього вона заздалегідь інформується про початок розгляду справи за її зверненням, а також про право на участь у такому провадженні.
Ці приписи є свого роду запобіжниками від прийняття рішень про особу без її участі в процедурі. Разом з тим, закон не містить чіткого порядку повідомлення особи про розгляд справ, що відбуваються у формі «невідкладного розгляду» та у «письмовому провадженні», а відтак – потребує доопрацювання в цій частині.
• рішення, прийняте в результаті розгляду справи має бути обґрунтованим на підставі повно та всебічно встановлених обставин, зібраних та досліджених доказів. Воно має складатись з вступної, мотивувальної, резолютивної та заключної частин. Особливу увагу в законі приділено вимогам до мотивувальної частини. Зокрема за приписами ч.1 ст. 72 Закону 3475-IX: «Мотивування[…]повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта».
Такі вимоги є імплементацією вже усталеної судової практики щодо обґрунтованості та вмотивованості актів індивідуальної дії, в якій суди неодноразово наголошували на необхідності наводити конкретні підстави, а також переконливі та зрозумілі мотиви їх прийняття (постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справах №640/467/19 від 05.03.2020, №360/1776/19 від 18.02.2020, №140/2093/18 від 09.07.2019).
• адміністративний орган забезпечує реалізацію права особи на надання власних пояснень/заперечень щодо розгляду справи, у випадку існування ризику прийняття акту, що негативно вплине на її права.
2. Закон визначає статус учасників адміністративного провадження
Окрім заявника, скаржника та особи, щодо якої ініційовано провадження, Закон 3475-IX виділяє також заінтересовану особу на право чи законний інтерес якої може негативно вплинути адміністративний акт. Така особа залучається з ініціативи органу, або за клопотанням решти учасників.
Ця норма буде особливо актуальною при вирішенні питань та прийнятті рішень у сферах містобудування, благоустрою територій, захисту навколишнього середовища та земельних питаннях, де прийняття індивідуальних актів одночасно може зачіпати права та інтереси багатьох осіб.
Загалом цим учасникам надано широкий спектр інструментів легального впливу на прийняття кінцевого рішення, зокрема: право брати участь в провадженні, ознайомлюватись з матеріалами справи (під час та по завершенню провадження), бути заслуханим, подавати документи, бути поінформованим про дату та час слухання у справі, подавати різноманітні клопотання, залучати свідків, експертів, спеціалістів тощо.
3. Вперше на законодавчому рівні встановлена можливість відводу посадової особи органу публічної адміністрації
Закон 3475-IX передбачає перелік обставин, за наявності яких посадовій особі може бути заявлено відвід. Однією з таких підстав є участь заявника і посадової особи в одному судовому провадженні.
Це дає можливість усунути від прийняття рішення упередженого чиновника, що може бути зацікавлений у негативному вирішенні справи через наявність спору з заявником.
Крім того, відвід (самовідвід) здійснюється у випадку наявності родинних / близьких стосунків між посадовою особою та учасником провадження, перебування посадовця у службовій залежності тощо.
4. Закон встановлює правила участі особи в процесі розгляду та прийняття органом публічної адміністрації рішень та актів індивідуальної дії
Зокрема, встановлені спрощені вимоги до змісту та форми заяви особи, що звертається до органу з метою отримання відповідної послуги/рішення. Також передбачена можливість усунення виявлених у заяві недоліків в конкретний спосіб та строк, про що особа неодмінно в письмовій формі повідомляється відповідним органом. На адміністративний орган, що розпочинає провадження за заявою особи, покладається обов’язок залучити таку особу до розгляду справи та повідомити її про можливі наслідки прийняття адміністративного акта.
Завчасне попередження про ймовірний зміст рішення надає заявнику можливість підготувати необхідні документи, пояснення аби додатково обґрунтувати свою позицію та підвищити шанси на отримання бажаного результату.
Конкретна форма участі особи у розгляді та вирішенні справи, залежить від виду адміністративного провадження, яке, згідно з Законом 3475-IX, здійснюється:
• у формі невідкладного розгляду (без залучення учасників);
• у формі письмового провадження (за участю, але без заслуховування учасників);
• у автоматичному режимі (без участі осіб в принципі);
• у формі розгляду із заслуховуванням учасників провадження.
З чотирьох названих форм, реальна участь особи можлива лише в провадженні із заслуховуванням сторін, яке проводиться, якщо є ризик винесення рішення, що може негативно вплинути на права та інтереси такої особи. Однак, навіть у цьому випадку, заслуховування здійснюється лише у формі подання письмових пояснень, або заперечень.
Звісно, законодавець передбачив для особи можливість подати клопотання про проведення слухання за її участю і це дає змогу такому учаснику надати пояснення або заперечення в усній формі, підвищивши таким чином власні шанси на успіх.
Проте, в цей же час Закон 3475-IX допускає можливість обмежити право особи надати письмові пояснення/заперечення та відмовити в усному слуханні у випадку, якщо справа підлягає вирішенню у автоматичному режимі. Разом з тим в Законі 3475-IX відсутній перелік випадків, за наявності яких справа розглядається в автоматичному режимі. Отже, з метою гарантування реалізації прав учасників та уникнення потенційних зловживань з боку органів публічної адміністрації, Закон 3475-IX в цій частині потребує доопрацювання.
Крім того, Законом 3475-IX також передбачено ведення протоколу під час слухання, що є додатковою превенцією від прийняття необґрунтованих та невмотивованих рішень.
5. Змінено порядок адміністративного оскарження рішень
Окрім загальної процедури адміністративного оскарження, що передбачає подання скарги до органу вищого рівня, також передбачена можливість створення органами місцевого самоврядування у своєму складі комісій з розгляду скарг, до складу яких можуть бути включені представники громадянського суспільства.
Крім цього, відтепер рішення органів місцевого самоврядування прийняті в рамках виконання делегованих повноважень, оскаржуватимуться до міністерств, бюро, служб, агентств, які реалізують державну політику щодо таких повноважень.
6. Вперше уніфіковано правила публічного правонаступництва
Положеннями Закону 3475-IX на нормативному рівні визначений порядок публічного правонаступництва між органами публічної адміністрації, згідно якого таке відбувається внаслідок: (і) передачі компетенції від одного адміністративного органу до іншого; (ii) переходу компетенції до новоствореного органу внаслідок припинення первісного.
Встановлено, що усі дії та рішення прийняті попереднім органом є обов’язкові для правонаступника.
У цих положеннях знайшли своє відображення висновки щодо питань публічного правонаступництва органів державної влади, викладені у постановах Касаційного господарського суду в складі Верховного суду від 28.12.2020 у справі 910/16144/19 та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду від 11.09.2019 у справі 812/1408/16.
Загалом аналіз Закону 3475-IX свідчить про те, що ним встановлено якісно нові стандарти роботи органів публічної адміністрації, що однозначно позитивно вплине на ефективність надання ними адміністративних послуг та виконання сервісної функції держави в цілому.
Звісно, Закон 3475-IX ще потребує ґрунтовних доопрацювань та гармонізації з чинним законодавством, у зв’язку з чим набирає чинності через 18 місяців з дня публікації, однак маю переконання, що цей акт дійсно ознаменовує початок нового етапу відносин держави з особою, які базуватимуться на засадах партнерства та взаємодовіри.
Автор: Максим Сулима, юрист ЮФ Василь Кісіль і Партнери