Міжнародний досвід показує, що співробітництво між публічним і приватним сектором, яке на практиці часто здійснюється в формі державно-приватного партнерства (далі – ДПП), є високоефективним способом розвитку та управління різними об’єктами публічної інфраструктури.
Проекти в області інфраструктури, фінансовані із приватних джерел, створюють можливість для зменшення обсягу державних коштів, виділених на розвиток і експлуатацію інфраструктури. Вони також дозволяють переносити на приватний сектор ряд ризиків, які в іншому випадку залишалися б на боці держави. Економічний потенціал ДПП в Україні можна оцінити як високий. Модернізація побудованої ще при радянській владі виробничої інфраструктури, здійснення великих проектів по будівництву автомобільних і залізничних магістралей, портів, аеропортів, енергетичних і комунальних систем у нашій країні можлива тільки із залученням вітчизняного й міжнародного капіталу на базі ДПП. Іншого раціонального й до того ж добре перевіреного в міжнародній практиці рішення цієї проблеми наша держава, що відчуває недолік бюджетних коштів, просто не зможе знайти.
25 червня 2009 року Верховна Рада України підтримала у другому читанні й у цілому Закон України «Про основи державного приватного партнерства» (далі - Закон про ДПП), хоча вірніше було б його назвати Законом про публічно-приватне партнерство. A восени він був знятий з розгляду в другому читанні. Про це повідомив Віктор Пантелеєнко, заступник Міністра економіки України, на Всеукраїнському форумі «Державно-приватне партнерство в будівництві в подоланні економічної кризи», що пройшов 28 жовтня в Києві. Організаторами форуму виступили Торгово-промислова палата України, Асоціація «Всеукраїнський союз виробників будівельних матеріалів і виробів», компанія Meeting Point Ukraine і юридична фірма «Василь Кисиль і Партнери».
Питання про доцільність прийняття окремого закону, присвяченого публічно-приватному партнерству, обговорювалося з моменту появи перших законопроектів. У багатьох країнах, де інструменти ДПП працюють давно й успішно відсутні спеціальні закони. Із прийняттям Закону дискутувати вже треба про наслідки його прийняття, а не про доцільність. На мій погляд, початок чинності даного закону скоріше породить певну кількість нових проблем, чим створить міцну юридичну базу для співробітництва публічних і приватних партнерів. Я хотів би відзначити наступні потенційні проблеми, які вже лежать на поверхні.
• Закон про ДПП поширюється на муніципальні органи - територіальні громади, які визначені як державний партнер, тим самим заганяючи їх у рамки встановлених законом процедур і обмежуючи в гнучкості прийняття рішень.
• Недостатньо чітко проведене розмежування між Законом і спеціальним законодавством, наприклад, про держзакупівлі, про концесії, про залучення інвесторів держпідприємствами. Зокрема, у законі передбачається, що спеціальні договори повинні враховувати специфіку, передбачену Законом, хоча більш логічним був би підхід, коли Закон працює до моменту ухвалення рішення про вибір того або іншого інструмента, а потім включається спеціальне регулювання відповідного інструмента ДПП.
• У питаннях права власності закон установлює принцип незмінності права державної й комунальної власності на об'єкти, створювані в рамках ДПП. Як принцип - це правильно, оскільки ДПП завжди розглядалося як альтернатива приватизації. Але із іншого боку, специфіка окремих ДПП-проектів може допускати передачу окремих "допоміжних" активів у власність приватних партнерів і інших інвесторів. Наприклад, така ситуація може мати місце при реалізації концесійних проектів у будівництві й експлуатації автомобільних доріг, коли заправки й готелі уздовж дороги могли б передаватися у власність приватним інвесторам. У такий же спосіб можна було б діяти відносно таких активів як паркінги й магазини при будівництві аеропортів на умовах концесії. Це могло б зменшити фінансове навантаження на державного партнера й залучити додаткове фінансування в проект.
• Істотним недоліком Закону є те, що на відміну від досвіду європейських країн і Російської Федерації в цій сфері, український законодавець розглядає ДПП лише у формі договору між публічним і приватним партнером, а не у формі комплексного фінансово-правового механізму, що допускає використання різних фінансових інструментів, інститутів, а також організаційно-правових об'єднань. Наприклад, діючою формою ДПП могли б бути т.зв. кластери - організаційні об'єднання державного й приватного партнера при участі фінансових установ із правом випуску фінансових інструментів (наприклад, інфраструктурних облігацій). Також було б доцільним передбачити такий вид ДПП як спільна участь приватного й публічного партнерів у створюваних ними консорціумах.
• Істотно недопрацьованим є земельне питання. Закон передбачає, що в разі якщо для здійснення державно-приватного партнерства є необхідним надання приватному партнеру прав користування земельними ділянками, державний партнер до оголошення конкурсу з визначення приватного партнера має забезпечити розроблення (виготовлення) проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, іншої документації із землеустрою, яка відповідно до законодавства вимагається для надання земельної ділянки в оренду, та погодження такої документації з уповноваженими органами, а в разі необхідності - отримання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, у визначеному законодавством порядку. Але виникає питання, на чиє ім'я в такому випадку публичній партнер буде розробляти й погоджувати проект і землевпорядну документацію? Якщо на своє, то після визначення приватного партнера за результатами конкурсу, всю процедуру необхідно буде проробити ще раз. Також не зрозуміло як ці норми Закону про ДПП співвідносяться з вимогами законодавства про проведення обов'язкових земельних аукціонів.
Так що, із Законом про ДПП виходить як у відомому виразі: хотіли як краще, а вийшло як завжди.
Проекти в області інфраструктури, фінансовані із приватних джерел, створюють можливість для зменшення обсягу державних коштів, виділених на розвиток і експлуатацію інфраструктури. Вони також дозволяють переносити на приватний сектор ряд ризиків, які в іншому випадку залишалися б на боці держави. Економічний потенціал ДПП в Україні можна оцінити як високий. Модернізація побудованої ще при радянській владі виробничої інфраструктури, здійснення великих проектів по будівництву автомобільних і залізничних магістралей, портів, аеропортів, енергетичних і комунальних систем у нашій країні можлива тільки із залученням вітчизняного й міжнародного капіталу на базі ДПП. Іншого раціонального й до того ж добре перевіреного в міжнародній практиці рішення цієї проблеми наша держава, що відчуває недолік бюджетних коштів, просто не зможе знайти.
25 червня 2009 року Верховна Рада України підтримала у другому читанні й у цілому Закон України «Про основи державного приватного партнерства» (далі - Закон про ДПП), хоча вірніше було б його назвати Законом про публічно-приватне партнерство. A восени він був знятий з розгляду в другому читанні. Про це повідомив Віктор Пантелеєнко, заступник Міністра економіки України, на Всеукраїнському форумі «Державно-приватне партнерство в будівництві в подоланні економічної кризи», що пройшов 28 жовтня в Києві. Організаторами форуму виступили Торгово-промислова палата України, Асоціація «Всеукраїнський союз виробників будівельних матеріалів і виробів», компанія Meeting Point Ukraine і юридична фірма «Василь Кисиль і Партнери».
Питання про доцільність прийняття окремого закону, присвяченого публічно-приватному партнерству, обговорювалося з моменту появи перших законопроектів. У багатьох країнах, де інструменти ДПП працюють давно й успішно відсутні спеціальні закони. Із прийняттям Закону дискутувати вже треба про наслідки його прийняття, а не про доцільність. На мій погляд, початок чинності даного закону скоріше породить певну кількість нових проблем, чим створить міцну юридичну базу для співробітництва публічних і приватних партнерів. Я хотів би відзначити наступні потенційні проблеми, які вже лежать на поверхні.
• Закон про ДПП поширюється на муніципальні органи - територіальні громади, які визначені як державний партнер, тим самим заганяючи їх у рамки встановлених законом процедур і обмежуючи в гнучкості прийняття рішень.
• Недостатньо чітко проведене розмежування між Законом і спеціальним законодавством, наприклад, про держзакупівлі, про концесії, про залучення інвесторів держпідприємствами. Зокрема, у законі передбачається, що спеціальні договори повинні враховувати специфіку, передбачену Законом, хоча більш логічним був би підхід, коли Закон працює до моменту ухвалення рішення про вибір того або іншого інструмента, а потім включається спеціальне регулювання відповідного інструмента ДПП.
• У питаннях права власності закон установлює принцип незмінності права державної й комунальної власності на об'єкти, створювані в рамках ДПП. Як принцип - це правильно, оскільки ДПП завжди розглядалося як альтернатива приватизації. Але із іншого боку, специфіка окремих ДПП-проектів може допускати передачу окремих "допоміжних" активів у власність приватних партнерів і інших інвесторів. Наприклад, така ситуація може мати місце при реалізації концесійних проектів у будівництві й експлуатації автомобільних доріг, коли заправки й готелі уздовж дороги могли б передаватися у власність приватним інвесторам. У такий же спосіб можна було б діяти відносно таких активів як паркінги й магазини при будівництві аеропортів на умовах концесії. Це могло б зменшити фінансове навантаження на державного партнера й залучити додаткове фінансування в проект.
• Істотним недоліком Закону є те, що на відміну від досвіду європейських країн і Російської Федерації в цій сфері, український законодавець розглядає ДПП лише у формі договору між публічним і приватним партнером, а не у формі комплексного фінансово-правового механізму, що допускає використання різних фінансових інструментів, інститутів, а також організаційно-правових об'єднань. Наприклад, діючою формою ДПП могли б бути т.зв. кластери - організаційні об'єднання державного й приватного партнера при участі фінансових установ із правом випуску фінансових інструментів (наприклад, інфраструктурних облігацій). Також було б доцільним передбачити такий вид ДПП як спільна участь приватного й публічного партнерів у створюваних ними консорціумах.
• Істотно недопрацьованим є земельне питання. Закон передбачає, що в разі якщо для здійснення державно-приватного партнерства є необхідним надання приватному партнеру прав користування земельними ділянками, державний партнер до оголошення конкурсу з визначення приватного партнера має забезпечити розроблення (виготовлення) проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, іншої документації із землеустрою, яка відповідно до законодавства вимагається для надання земельної ділянки в оренду, та погодження такої документації з уповноваженими органами, а в разі необхідності - отримання позитивного висновку державної землевпорядної експертизи, у визначеному законодавством порядку. Але виникає питання, на чиє ім'я в такому випадку публичній партнер буде розробляти й погоджувати проект і землевпорядну документацію? Якщо на своє, то після визначення приватного партнера за результатами конкурсу, всю процедуру необхідно буде проробити ще раз. Також не зрозуміло як ці норми Закону про ДПП співвідносяться з вимогами законодавства про проведення обов'язкових земельних аукціонів.
Так що, із Законом про ДПП виходить як у відомому виразі: хотіли як краще, а вийшло як завжди.