Електронне декларування завжди трималось на простій ідеї: майновий стан публічних службовців має бути відкритим для суспільства. Саме відкритість Реєстру декларацій НАЗК дозволяла журналістам і громадськості контролювати, чи відповідає спосіб життя посадовців їх офіційним доходам.
Втім, повномасштабна війна змінила цю логіку. Частина декларантів стала військовослужбовцями, частина – опинилась на тимчасово окупованих територіях. У такій ситуації безумовна відкритість усіх декларацій створила реальну загрозу для життя, здоров’я і безпеки окремих суб’єктів декларування. У відповідь на ці виклики в 2023 році було запроваджено механізм вилучення певних категорій декларацій з відкритої частини Реєстру.
Сама ідея такого механізму є виправданою. Проблема в іншому: порядок вилучення декларацій з відкритого доступу містить низку істотних прогалин, які можуть перетворити безпековий виняток на зручний інструмент для зловживань.
До великої війни: відкритий Реєстр і винятки для розвідників
З моменту запуску е-декларування в 2016 році і до початку повномасштабного вторгнення РФ у 2022 році практично всі подані е-декларації оприлюднювались у Реєстрі на сайті НАЗК.
Єдиним винятком із загального правила була невелика категорія декларантів з безпеково-чутливим статусом. Субʼєкти декларування, які за своїми посадами належали до кадрового складу розвідувальних органів та/або займали посади, пов’язані з державною таємницею у зв’язку з безпосереднім здійсненням ними оперативно-розшукової, контррозвідувальної, розвідувальної діяльності, а також особи, які претендували на зайняття таких посад чи припинили відповідну діяльність, мали реалізовувати свій обовʼязок е-декларування «у спосіб, який унеможливлює розкриття їх належності до таких органів чи формувань, у порядку, що визначається НАЗК».
У 2017 році НАЗК затвердило спеціальний Порядок здійснення заходів фінансового контролю стосовно вищенаведених категорій осіб з грифом ДСК. Сама процедура подання і оприлюднення захищених декларацій залишалась невідомою, оскільки НАЗК не розкривало її деталей. У Звіті зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК за 2021-2022 рр. Комісія з проведення незалежної оцінки посилалась на цю систему як на «закриту паперову систему для розвідників». Про інші особливості її роботи не повідомлялись, адже НАЗК не відмовилось надавати текст Порядку навіть самим представникам Комісії. Втім, у висновках Комісії згадувались випадки, коли «працівники, не повʼязані з розвідкою, отримують вигоду від механізмів, розроблених для офіцерів розвідки», а також зазначалось про «факти подання декларацій до закритої інформаційної системи СБУ її співробітниками, які зобовʼязані подавати декларації в електронному вигляді до Єдиного державного реєстру декларацій».
У будь-якому випадку, до початку повномасштабного вторгнення закритий режим декларування поширювався на вкрай обмежене коло осіб. Попри зафіксовані випадки порушень, у відкритих джерелах відсутня інформація про системні зловживання закритим режимом декларування у 2016-2021 рр.
Безпековий компроміс після повномасштабного вторгнення
У лютому 2022 року розпочалось повномасштабне вторгнення РФ на територію України. З огляду на безпрецедентні безпекові виклики, Верховна Рада прийняла Закони №2115-ІХ від 03.02.2022 і №2381-ІХ від 08.07.2022, згідно з якими дедлайн подання всіх е-декларацій був перенесений на 90 днів після закінчення воєнного стану.
Втім, питання повернення обовʼязкового е-декларування в умовах війни повернулось до порядку денного вже у 2023 році. Для розробки відповідних законодавчих змін було сформовано міжвідомчу робочу групу з представників ВРУ, НАЗК, НАБУ, Мінʼюсту і Мінцифри. Основним викликом для фахівців стало питання балансу між суспільними інтересами щодо відкритості статків чиновників і безпековими ризиками у звʼязку з війною. Після тривалих обговорень було прийнято компромісне рішення: Законом №3384-ІХ від 20.09.2023 парламент відновив обовʼязкове е-декларування під час воєнного стану, але при цьому передбачив можливість вилучення окремих категорій декларацій з відкритого доступу.
Кому дозволили закрити декларації
Згаданий вище Закон №3384-ІХ доповнив Прикінцеві положення Закону «Про запобігання корупції» новим п. 2-11, згідно з яким НАЗК має забезпечувати відкритий цілодобовий доступ до Реєстру декларацій – але з певними винятками. Зокрема, у відкритому доступі не підлягають відображенню декларації наступних категорій осіб:
- суб’єкти декларування з числа військовослужбовців ДПСУ, ДССЗІУ, УДО, ЗСУ та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, а також поліцейських поліції особливого призначення, які під час дії воєнного стану залучені до ведення бойових дій у порядку, визначеному ч. 4 ст. 24 Закону «Про Національну поліцію» – за винятком осіб, вказаних у пп. 1-5 ч. 7 ст. 45 Закону «Про запобігання корупції» (військовослужбовців, які проходять службу на посадах міністрів, заступників міністрів, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, входять до складу військово-лікарських комісій, є уповноваженими з публічних закупівель тощо);
- субʼєкти декларування, на яких поширюється дія ст. 52-1 Закону «Про запобігання корупції» (тобто особи, робота яких пов’язана з розвідувальною, контррозвідувальною чи оперативно-розшуковою діяльністю);
- суб’єкти декларування, які для здійснення службових повноважень на постійній основі перебувають на територіях, де ведуться активні бойові дії (перелік у наказі Мінрозвитку від 28.02.2025 №376);
- суб’єкти декларування, які перебувають на тимчасово окупованих територіях (перелік у наказі Мінрозвитку від 28.02.2025 №376);
- суб’єкти декларування, які направлені до інших держав для участі в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки у складі національних контингентів або національного персоналу;
- суб’єкти декларування, які є полоненими, інтернованими;
- суб’єкти декларування, які внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, пов’язаних з виконанням обов’язків військової служби чи інших службових повноважень, перебувають на стаціонарному лікуванні (у т.ч. за кордоном) або у відпустці для лікування та/або реабілітації;
- суб’єкти декларування, які серед членів сім’ї у відповідному звітному періоді мають осіб, зазначених вище у п. 1 (крім винятків) і пп. 2-7
Безпека vs прозорість
Вилученню з відкритого доступу підлягають усі наявні в Реєстрі декларації, подані вищезгаданими категоріями осіб за будь-які періоди – як до, так і після вступу на службу. Це випливає з формулювання «у тому числі якщо відповідні декларації були подані до початку проходження військової служби, призначення на посади», що міститься у пп. 1 п. 2-11 Прикінцевих положень Закону. Наприклад, якщо особа у 2020-2025 рр. була державним службовцем, а в березні 2026 року вступила на військову службу за контрактом і подала декларацію за 2025 рік вже як військовослужбовець – така особа має право на вилучення з Реєстру не лише «військової» декларації за 2025 рік, а й всіх попередніх «цивільних» декларацій за часи державної служби.
Подібний підхід щодо закриття доступу до всіх попередніх декларацій є спірним. З одного боку, вилучення з відкритого доступу абсолютно всіх декларацій незалежно від часу їх подання, попереднього статусу особи та рівня суспільного інтересу до її довоєнної діяльності є доволі широким обмеженням публічного контролю. Слід памʼятати, що згідно з рішеннями Європейського суду з прав людини у пілотних справах Lingens v. Austria (1986) і Wypych v. Poland (2005) межі права на приватність представника влади не мають того ж обсягу захисту, що й аналогічна інформація стосовно звичайного громадянина. З іншого боку, необхідно враховувати специфіку ситуації, в якій опинилась Україна внаслідок повномасштабного вторгнення РФ. Навіть декларації, подані особою до початку військової служби, можуть містити чутливу інформацію та ставити під загрозу військового і членів його сімʼї. В умовах інформаційної війни довоєнні декларації можуть бути використані як OSINT-джерело для встановлення складу сімʼї військовослужбовця, загальної географії його життя, транспортних засобів у користуванні тощо. Ця інформація надалі може бути використана для шантажу, тиску чи інших ворожих дій проти субʼєкта декларування або його родичів.
На нашу думку, з огляду на поточну безпекову ситуацію права військовослужбовців і членів їх сімей все ж повинні мати перевагу над суспільним інтересом. Аналогічної позиції притримується і вітчизняна судова практика. Для прикладу, у справі Львівського окружного адміністративного суду №380/21216/24 позивач звернувся до НАЗК з вимогою надати копію декларації судді місцевого суду, яка була вилучена з публічної частини Реєстру. Львівський окружний адміністративний суд визнав відмову НАЗК надати копію декларації обґрунтованою, оскільки «через відкриту військову агресію російської федерації проти України будь-яка деталізована інформація щодо осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або членів їх сімей, декларації яких було вилучено з відкритого доступу за поданням відповідного органу, може бути використана з метою їх вербування, шантажу, примушування до вчинення державної зради, вчинення щодо них злочинних дій». При цьому слід усвідомлювати, що закриті декларації захищених субʼєктів декларування нікуди не видаляються та все одно продовжують існувати у закритій частині Реєстру; так само як й інші декларації, вони проходять автоматизований логічний та арифметичний контроль і можуть стати предметом повної перевірки НАЗК.
Захист родин декларантів
Важливим положенням Закону №3384-ІХ є вилучення з відкритого доступу декларацій, в яких до захищеної категорії осіб належить не сам декларант, а члени його сімʼї.
Якщо субʼєкт декларування у відповідному звітному періоді має серед членів сімʼї осіб, зазначених у ч. 7 (за винятком окремих осіб, вказаних у пп. 1-4 ч. 7 ст. 45) і чч. 8-13 ст. 45 Закону, – це є підставою для вилучення декларації з відкритого доступу. Декларації підлягають вилученню з відкритої частини Реєстру, якщо інформація про відповідну особу-члена сімʼї відображалась у розділі 2.2 «Інформація про членів сімʼї субʼєкта декларування» декларації за будь-який звітний період, або ж відомості про таких членів сімʼї підлягають відображенню в розділі 2.2 будь-якої наступної декларації, що подається під час воєнного стану.
Розглянемо на прикладі: якщо субʼєкт декларування одружилась на солдаті штурмового підрозділу ЗСУ у 2025 році та відповідно буде відображати його як члена сімʼї у декларації за 2025 рік, вилученню з відкритого доступу підлягатиме як її декларація за 2025 рік, так і всі її попередні та наступні декларації до завершення воєнного стану або демобілізації чоловіка.
Як працює процедура вилучення декларацій
Одразу після поновлення е-декларування НАЗК наказом від 12.10.2023 №221/23 затвердило Порядок вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Загальна процедура вилучення за Порядком №221/23 виглядає наступним чином:
- Для кожної захищеної категорії декларантів у п. 2 розділу ІІ Порядку визначено свого субʼєкта-ініціатора. Наприклад, для державних службовців ініціатором виступає керівник (заступник керівника) відповідного державного органу, для військовослужбовців ЗСУ – начальник (заступник начальника) Генерального штабу ЗСУ тощо. Саме цей ініціатор визначає серед підпорядкованих йому осіб тих субʼєктів декларування, чиї декларації за Законом підлягають вилученню з відкритого доступу.
- Ініціатор підписує і направляє до НАЗК подання про вилучення відповідних декларацій. Індивідуальні звернення самих субʼєктів декларування про вилучення декларацій НАЗК не розглядає.
- НАЗК на підставі подання ініціатора вилучає декларації з відкритого доступу.
З першого погляду процедура виглядає простою і зрозумілою. Разом з тим, вона містить низку істотних прогалин, що створюють передумови для помилок і зловживань.
Проблема №1: НАЗК не перевіряє підстави для закриття декларацій
Достовірність даних у поданні (у т.ч. щодо наявності підстав для вилучення декларацій з відкритого доступу) забезпечує виключно керівник-ініціатор, який підписав подання. Порядок №221/23 прямо зазначає, що саме НАЗК не проводить перевірку обґрунтованості підстав для вилучення декларацій з публічного доступу.
Відсутність контролю з боку НАЗК як профільного антикорупційного органу значно збільшує ризик безпідставного вилучення декларацій з публічного доступу. Коли керівник-ініціатор впевнений, що його подання буде задоволене НАЗК без перевірки підстав для вилучення декларацій, у нього може виникнути бажання внести до списку зайвих декларантів з міркувань кругової поруки чи для отримання неправомірної вигоди. Більше того, керівник може без належних підстав подати самого себе на виключення з публічної частини Реєстру – особливо враховуючи нещодавнє розʼяснення НАЗК про те, що при оформленні такого подання керівника стосовно самого себе конфлікт інтересів не виникає. Також не варто виключати можливість добросовісних помилок, коли через недостатньо глибоке розуміння нюансів антикорупційного законодавства керівник може включити окремих підлеглих у подання без достатніх юридичних підстав.
Задля мінімізації цих ризиків пропонуємо запровадити процедуру обовʼязкової перевірки подань ініціаторів з боку НАЗК. Для забезпечення належної перевірки НАЗК ініціатори повинні докладати до подання копії документів, що підтверджують наявність підстав для вилучення декларацій стосовно кожної особи в поданні. Якщо юридичні підстави для закриття декларації не підтверджуються, НАЗК має залишати відповідне подання без розгляду. З огляду на обмежені ресурсні можливості НАЗК та значну кількість захищених категорій декларантів, ми пропонуємо запровадити подібну перевірку на рівні НАЗК лише щодо службових осіб, які згідно з законом займають відповідальне та особливо відповідальне становище або обіймають посади, повʼязані з високим рівнем корупційних ризиків.
Нижче наводимо формулювання відповідних змін до Порядку №221/23:
- пункт 5 розділу ІІ доповнити новим абзацом третім наступного змісту: «Якщо подання включає субʼєктів декларування, що належать до службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, а також субʼєктів декларування, які займають посади, повʼязані з високим рівнем корупційних ризиків, відповідно до статті 51-3 Закону, до подання додаються документи, що підтверджують наявність підстав для вилучення відповідних декларацій з відкритого доступу Реєстру»;
- абзац другий п. 7 розділу ІІ викласти в новій редакції: «Національне агентство проводить перевірку обґрунтованості підстав для вилучення з відкритого доступу Реєстру декларацій субʼєктів декларування, зазначених у поданні, якщо такі субʼєкти декларування належать до службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, або займають посади, повʼязані з високим рівнем корупційних ризиків, відповідно до статті 51-3 Закону. Перевірка обґрунтованості підстав для вилучення декларацій з відкритого доступу Реєстру стосовно інших субʼєктів декларування Національним агентством не проводиться»;
- частину першу п. 8 розділу ІІ доповнити новим абзацом четвертим наступного змісту: «у випадках, передбачених абзацом третім пункту 5 цього розділу, до подання не додано підтвердні документи»;
- частину першу п. 8 розділу ІІ доповнити новим абзацом пʼятим наступного змісту: «додані до подання документи не підтверджують наявність передбачених Законом підстав для вилучення з відкритого доступу Реєстру декларацій осіб, вказаних у абзаці третьому пункту 5 цього розділу».
Проблема №2: декларації можуть залишатись закритими навіть після втрати на те законних підстав
У Порядку №221/23 наявні прогалини в частині повернення у відкритий доступ декларацій осіб, які втратили підстави для вилучення декларацій з публічної частини Реєстру.
Згідно з діючим п. 3 розділу ІІІ Порядку №221/23 у разі виявлення відсутності у декларанта підстав для невідображення декларацій у відкритому доступі уповноважена особа органу або сам декларант ініціюють перед відповідним керівником-ініціатором питання щодо направлення до НАЗК повідомлення про відкриття декларацій. Надалі відповідний керівник-ініціатор направляє до НАЗК повідомлення, на підставі якого НАЗК повертає декларації у відкриту частину Реєстру. Разом з тим, у Порядку №221/23 не передбачено обовʼязку керівника-ініціатора періодично перевіряти актуальність підстав для вилучення декларацій підпорядкованих йому декларантів. Порядок №221/23 також не містить прямого обовʼязку декларанта невідкладно повідомляти керівництво про втрату підстав для невідображення декларацій у відкритому доступі.
Вказане правове регулювання може призводити до ситуацій, в яких декларації особи продовжують перебувати у закритому доступі навіть після того, як особа перестала належати до захищених категорій. Уявимо ситуацію: військовослужбовець у 2022-2025 рр. підпадав під вилучення декларацій згідно з абз. 1 ч. 7 ст. 45 Закону, але у 2026 році став уповноваженим з публічних закупівель у військовій частині та перестав належати до захищених категорій. Якщо керівництво не зверне на це увагу, а військовослужбовець вирішить самостійно на цьому не наголошувати, його декларації і далі залишатимуться від громадськості попри втрату на те законних підстав.
З метою виправлення ситуації доцільно запровадити в Порядку №221/23 обовʼязок керівників-ініціаторів забезпечувати перевірку актуальності підстав вилучення декларацій щодо підпорядкованих їм осіб – принаймні у разі переведення на іншу посаду чи звільнення. Також слід встановити прямий обовʼязок субʼєкта декларування протягом 10 робочих днів письмово повідомляти свого ініціатора про втрату передбачених Законом підстав для вилучення декларацій з відкритого доступу.
Відповідні зміни до Порядку №221/23 ми пропонуємо оформити таким чином:
- доповнити розділ ІІІ новим пунктом наступного змісту: «У день переведення на іншу посаду чи звільнення субʼєкта декларування уповноважені відповідним керівником (заступником керівника) державного органу (військового формування) особи перевіряють наявність у субʼєкта декларування передбачених Законом підстав для подальшого невідображення декларації у відкритому доступі»;
- доповнити розділ ІІІ новим пунктом наступного змісту: «Субʼєкт декларування зобовʼязаний письмово повідомити особу, зазначену в пункті 2 цього розділу, про втрату передбачених Законом підстав для невідображення декларації у відкритому доступі протягом десяти робочих днів з дня втрати відповідних підстав».
Проблема №3: немає відкритої статистики щодо кількості вилучених декларацій
Наразі у публічному доступі відсутня будь-яка статистика щодо кількості вилучених декларацій. Хоча НАЗК як адміністратор Реєстру очевидно володіє такою інформацією, вона не розміщується на сайті НАЗК чи в інших відкритих джерелах. Більше того, НАЗК не розкриває ці дані навіть на запит про доступ до публічної інформації. Так, у відповіді на запит Opendatabot у грудні 2025 року НАЗК повідомило, що «не веде облік такої інформації».
Відсутність подібної статистики не дає змоги оцінити масштаби вилучень декларацій та може сприяти зловживанням. З урахуванням цього, ми пропонуємо НАЗК доповнити розділ «Статистичні дані» в Реєстрі даними про кількість декларацій, вилучених з публічного доступу. На внутрішньому рівні НАЗК також рекомендується вести власну статистику вилучених декларацій в розрізі кожного державного органу і військового формування.
Висновки
Вилучення декларацій певних категорій осіб з відкритої частини Реєстру є важливою безпековою гарантією в умовах воєнного стану. У той же час, процедура вилучення має містити запобіжники від недобросовісного приховання декларацій осіб, які насправді не мають на це законних підстав.
На жаль, затверджений НАЗК Порядок вилучення декларацій №221/23 містить низку системних недоліків. Ці недоліки слід невідкладно усунути шляхом внесення змін до Порядку – адже без належних процедурних запобіжників навіть виправданий безпековий виняток може перетворитися на інструмент для зловживань.
Автор: Анатолій Пашинський
Повна наукова версія статті опублікована в науковому фаховому виданні «Часопис Київського університету права», випуск №1 (2026).