З 2014 року в Україні функціонує публічний Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або повʼязані з корупцією правопорушення. У цей Реєстр безстроково вносяться відомості про осіб, яких притягнуто до будь-якого виду відповідальності за діяння корупційного характеру: від несвоєчасного подання електронної декларації до одержання неправомірної вигоди. У юридичній спільноті за ним закріпилась усталена назва – «Реєстр корупціонерів».
Функціонування Реєстру корупціонерів регулюється ст. 59 Закону і Положенням про Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або повʼязані з корупцією правопорушення (рішення НАЗК від 9 лютого 2018 р. №166). Відповідно до цих нормативних актів НАЗК вносить до Реєстру корупціонерів відомості про всіх осіб, які були притягнуті до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вчинення будь-якого корупційного чи повʼязаного з корупцією правопорушення, а також про юридичних осіб, до яких було застосовано будь-які заходи кримінально-правового характеру у зв’язку з вчиненням корупційного правопорушення чи додаткові нефінансові заходи кримінально-правового характеру. До Реєстру вноситься ПІБ (найменування) порушника, суть правопорушення та інша повʼязана інформація.
Реєстр є повністю відкритим для громадськості: будь-яка особа може провести безкоштовний пошук інформації в Реєстрі в режимі 24/7 на сайті НАЗК. Станом на 19 червня 2025 р. в Реєстрі корупціонерів міститься 55 303 записи, з яких 18 293 стосуються кримінальних правопорушень, 34 248 – адміністративних правопорушень, а 2 692 – дисциплінарних правопорушень.
Ключовим нюансом Реєстру корупціонерів є те, що запис про особу вноситься до Реєстру довічно. Положення про Реєстр корупціонерів містить дуже обмежений перелік підстав для виключення особи з Реєстру: ухвала суду по скасування вироку, винесення виправдувального вироку, відновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, скасування постанови про накладення адміністративного стягнення за корупційне чи повʼязане з корупцією правопорушення, розпорядчий документ або судове рішення про скасування розпорядчого документа про накладення дисциплінарного стягнення, а також належним чином підтверджена безпосередня участь особи у заходах із забезпечення оборони України у звʼязку з військовою агресією РФ після 24 лютого 2022 р. Якщо вказані підстави для виключення відсутні, дані про особу перебуватимуть в Реєстрі вічно.
Протягом останніх років жодних значимих змін у порядку роботи Реєстру корупціонерів не відбувалось. Втім, нещодавно відбулась подія, що матиме істотний вплив на подальше функціонування Реєстру. Мова іде про резонансне рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) у справі «Ситник проти України» від 24 квітня 2025 р., заява №16497/20.
Заявником у даній справі виступив колишній директор НАБУ Артем Сергійович Ситник. Так, у липні 2019 р. Нацполіція склала щодо нього 2 протоколи про адміністративні правопорушення, повʼязані з корупцією. Ситнику А.М. інкримінували порушення ч. 1 ст. 172-5 КУпАП, а саме недотримання встановлених законом обмежень щодо отримання подарунків. За версією Нацполіції, Ситник А.М. у 2018-2019 рр. під час перебування на посаді директора НАБУ отримав незаконний подарунок у вигляді 6 днів відпочинку за чужий рахунок у мисливському господарстві в Рівненській області. Заявлені витрати на розміщення і проживання Ситника А.М. на базі відпочинку (25 000 грн) нібито покривала інша фізична особа.
Постановою Сарненського районного суду Рівненської області від 06.09.2019 у справі №572/2133/19 було встановлено порушення вимог ст. 23 Закону «Про запобігання корупції» щодо одержання подарунків, а Ситника А.М. – визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення за ч. 1 ст. 172-5 КУпАП. Постановою Рівненського апеляційного суду від 26.06.2020 у справі №572/2133/19 рішення суду першої інстанції було залишено без змін. За результатами судового розгляду Ситнику А.В. присудили сплату штрафу в розмірі 3 400 грн і конфіскацію вартості подарунку (25 000 грн). Також на підставі ч. 1 ст. 59 Закону НАЗК безстроково внесло дані про Ситника А.В. до Реєстру корупціонерів як про особу, що була притягнута до адміністративної відповідальності за повʼязане з корупцією правопорушення.
У квітні 2020 р. Ситник А.В. звернувся до ЄСПЛ із заявою про порушення своїх прав за трьома статтями Європейської конвенції з прав людини: право на справедливий суд (ст. 6), право на повагу до приватного і сімейного життя (ст. 8), заборона на зловживання обмеженнями прав (ст. 18). Рівно через 5 років ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Ситник проти України» на користь заявника, одноголосно встановивши порушення всіх трьох статей з боку України.
Висновки ЄСПЛ у цій справі по кожній із трьох статей Конвенції становлять значний інтерес. Втім, у нашій публікації ми зосередимось саме на порушенні ст. 8 Конвенції.
Відповідно до ст. 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Згідно з практикою ЄСПЛ право на повагу до репутації особи становить частину її особистої ідентичності та психологічної цілісності, а отже входить до обсягу поняття «приватного життя» в розумінні ст. 8 Конвенції (див. рішення ЄСПЛ у справі «Денісов проти України»).
У своїй заяві до ЄСПЛ Ситник А.В. зазначав, що його несправедливе засудження і безстрокове включення до Реєстру корупціонерів завдало тяжкого удару по його професійній та особистій репутації в контексті ст. 8 Конвенції. Ситник А.В. вказав, що його «несправедливо затаврували як «корумпованого чиновника» на все життя», а «мета реєстру [корупціонерів] полягає в тому, щоб стигматизувати людей, внесених до нього». На думку заявника, його включення до Реєстру корупціонерів відбулось внаслідок несправедливого судового розгляду, а довічне зберігання даних про нього в публічній частині Реєстру не є пропорційним до ступеня тяжкості інкримінованого йому правопорушення. На противагу цьому, уряд України у своїх поясненнях до ЄСПЛ відкидав позицію заявника та вказував, що безстрокове внесення до Реєстру корупціонерів було здійснено відповідно до закону і переслідувало законну мету запобігання корупції на публічній службі. На думку представника України, «публікація імені заявника в Реєстрі корупціонерів не спричинило жодних негативних наслідків для нього … [цією публікацією] було досягнуто справедливий баланс між інтересами суспільства та правом заявника на повагу до приватного життя».
За результатами розгляду ЄСПЛ постановив, що довічне внесення заявника до Реєстру корупціонерів та «навішування ярлика корупціонера» становило втручання у його право на повагу до приватного життя: завдавало шкоду його професійній та суспільній репутації, підривало довіру до його професійних зусиль і досягнень, ставило під сумнів його моральні цінності. З одного боку ЄСПЛ підтвердив, що безстрокове включення заявника до Реєстру корупціонерів було дійсно здійснено державою відповідно до закону (тобто на підставі діючої норми ст. 59 Закону «Про запобігання корупції») і переслідувало законну мету (запобігання корупції на публічній службі). З іншого боку, Суд наголосив на відсутності «відповідних і достатніх» підстав для втручання у право заявника на повагу до приватного життя, оскільки процес прийняття рішень щодо визнання заявника винним у вчиненні адміністративного правопорушення мав серйозні недоліки на національному рівні.
ЄСПЛ також встановив, що довічне включення заявника до Реєстру корупціонерів не було пропорційним задекларованій Україною законній меті запобігання корупції в публічному секторі. Саме ця частина висновку Суду заслуговує на особливу увагу, адже стосується системних недоліків у функціонуванні Реєстру. Так, згідно з ст. 59 Закону відомості про осіб, яких притягнуто до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної або цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, вносяться до Реєстру корупціонерів. При цьому за діючим правовим регулюванням імʼя особи залишається в Реєстрі на невизначений термін, за винятком кількох вкрай обмежених винятків. На противагу цьому, відповідно до ст. 39 КУпАП особа, яка була піддана адміністративному стягненню і протягом одного року з дня закінчення виконання стягнення не вчинила нового адміністративного правопорушення, вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Під час співставлення цих норм ЄСПЛ вказав, що залишається незрозумілим, як положення ст. 39 КУпАП може бути реалізоване на практиці, якщо інформація про особу продовжує залишатись в Реєстрі корупціонерів навіть після спливу одного року без можливості її вилучення. Суд зауважив, що імʼя заявника перебуває в Реєстрі корупціонерів вже більше пʼяти років з моменту притягнення його до адміністративної відповідальності та продовжуватиме перебувати там надалі, якщо законодавство не буде змінене. Виходячи з цього ЄСПЛ встановив, що втручання у право заявника на повагу до його приватного життя (ст. 8 Конвенції) у вигляді безстрокового внесення до Реєстру корупціонерів не було пропорційним досягненню заявленої Україною законної мети щодо запобігання корупції на публічній службі.
Варто підкреслити, що ЄСПЛ встановив порушення критерію пропорційності в частині довічного внесення особи до Реєстру корупціонерів «незалежно від будь-яких інших аргументів заявника». Це означає, що дане порушення було встановлено не за сукупністю обставин конкретної справи Ситника А.В. (де ЄСПЛ в тому числі встановив ще й факт порушення ст. 6 Конвенції під час судового розгляду в Україні), а з огляду на системні недоліки у правовому регулюванні роботи Реєстру корупціонерів.
На наше переконання, позиція ЄСПЛ щодо необґрунтованості безстрокового внесення осіб до Реєстру корупціонерів узгоджується з принципами верховенства права та правової визначеності. Зокрема, наявність особи у Реєстрі корупціонерів після спливу річного строку притягнення до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності або погашення кримінальної судимості може розцінюватись як порушення основоположних прав людини. Виникає парадоксальна ситуація: серійний вбивця після відбування покарання і погашення судимості вважається таким, що не має судимості, у той час як секретар сільради, який із запізненням на 1 день подав до НАЗК повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, повинен перебувати в Реєстрі корупціонерів і носити «тавро корупціонера» довічно. У рішенні «Ситник проти України» ЄСПЛ адресував проблематику довічного внесення до Реєстру корупціонерів та виніс обґрунтоване рішення щодо невідповідності подібної практики положенням ст. 8 Конвенції.
Окремо варто зупинитись на правових наслідках рішення ЄСПЛ у справі «Ситник проти України» для нашої держави.
По-перше, ця справа може стати зразковою для інших українських службовців і призвести до масового подання заяв до ЄСПЛ про порушення ст. 8 Конвенції у звʼязку з безстроковим перебуванням в Реєстрі корупціонерів. ЄСПЛ з високою долею ймовірності буде приймати аналогічні рішення про порушення ст. 8 Конвенції у подібних справах за прискореною процедурою.
По-друге, від України будуть очікувати вжиття заходів загального характеру у звʼязку з винесенням цього рішення, а саме – внесення змін до законодавства. Так, відповідно до ст. 46 Конвенції після набуття рішенням статусу остаточного Україна буде зобовʼязана виконати його під наглядом Комітету Міністрів Ради Європи. Хоча Конвенція не містить жорстокого зобовʼязання держав негайно вносити зміни до законодавства в непілотних рішеннях ЄСПЛ, вжиття відповідних заходів заохочується Комітетом Міністрів та передбачається національним законодавством України.
Згідно з ст. 13 Закону «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» заходи загального характеру вживаються з метою додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлено рішенням ЄСПЛ, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді. Одним із заходів загального характеру є внесення змін до чинного законодавства України. Мінʼюст має щокварталу готувати та надсилати до Кабміну подання щодо вжиття заходів загального характеру, яке в тому числі включає в себе пропозиції щодо внесення змін до законодавства. Після цього Премʼєр-міністр визначає відповідальний орган, що має самостійно видати нормативний акт або ж внести до Кабміну подання для оформлення законопроєкту.
З огляду на це, після набуття рішенням ЄСПЛ у справі «Ситник проти України» статусу остаточного Мінʼюст має включити до свого квартального звіту пропозиції щодо внесення змін до правового регулювання Реєстру корупціонерів. Враховуючи мотивувальну частину рішення Суду, ключовою зміною має стати відмова від довічного внесення особи до Реєстру. Подібні зміни можуть бути реалізовані двома способами: шляхом внесення змін до ст. 59 Закону «Про запобігання корупції» або шляхом внесення змін до Положення НАЗК про Реєстр корупціонерів.
У випадку внесення змін безпосередньо до Закону слід визначити в ньому строк, протягом якого запис про особу перебуває в Реєстрі корупціонерів. Тривалість цього строку та умови його продовження варто визначати з урахуванням тривалості дисциплінарного стягнення (ч. 1 ст. 151 КЗпП, ч. 1 ст. 79 Закону «Про державну службу»), адміністративного стягнення (ст. 39 КУпАП) і кримінальної судимості (ст. 88-91 КК України).
З урахуванням цього, ми пропонуємо доповнити ст. 59 Закону новою частиною четвертою такого змісту:
«4. Строк зберігання відомостей про особу в Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, становить:
1) щодо відомостей про притягнення до цивільно-правової відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень – один рік з дня притягнення;
2) щодо відомостей про притягнення до дисциплінарної відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень – один рік з дня притягнення; якщо до завершення цього строку особу повторно притягнуто до такої дисциплінарної відповідальності, попередні відомості про особу продовжують зберігатись до моменту завершення нового однорічного строку;
3) щодо відомостей про накладення адміністративного стягнення за вчинення пов’язаного з корупцією правопорушення – один рік з дня набрання законної сили постановою суду; якщо до завершення цього строку особу повторно притягнуто до такої адміністративної відповідальності, попередні відомості про особу продовжують зберігатись до моменту завершення нового однорічного строку;
4) щодо відомостей про притягнення до кримінальної відповідальності фізичної особи за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень – до погашення або зняття судимості з особи;
5) щодо відомостей про юридичну особу, до якої застосовано заходи кримінально-правового характеру у зв’язку з вчиненням корупційного правопорушення, – пʼять років з дня набрання законної сили обвинувальним вироком суду.
Після завершення строків, визначених пунктами 1-5 цієї частини, Національне агентство протягом трьох робочих днів зобов’язане виключити відомості про особу з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення».
Альтернативним варіантом виправлення недоліків у роботі Реєстру корупціонерів є внесення тих самих змін виключно до підзаконного акта, а саме до Положення НАЗК про Реєстр корупціонерів. Такий спосіб буде не менш ефективним, але при цьому значно більш оперативним за парламентську процедуру внесення змін до Закону. Необхідно буде лише прийняти рішення НАЗК про внесення змін до Положення та зареєструвати відповідні зміни у Мінʼюсті. Фіксація строків зберігання даних в Реєстрі корупціонерів виключно у Положенні є цілком можливим, адже згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 59 Закону порядок формування та ведення Реєстру корупціонерів визначається самим НАЗК у відповідному Положенні.
NB! У процесі підготовки цієї статті 17 червня 2025 р. ВРУ прийняла в цілому законопроєкт №13271-1 у редакції головного комітету. У законопроєкті пропонується доповнити ст. 59 Закону «Про запобігання корупції» частиною четвертою, де будуть встановлені строки зберігання відомостей про особу в Реєстрі корупціонерів.
Хоча вказані у законопроєкті №13271-1 строки корелюють з викладеними вище пропозиціями, у його формулюваннях все ж наявні певні упущення. Зокрема, у законопроєкті не визначено момент початку обрахування строків перебування в Реєстрі (з моменту набрання законної сили судовим рішенням, з моменту внесення в Реєстр?), не врегульовано долю запису про особу в Реєстрі в разі вчинення рецидивного порушення, а також не встановлено чітких термінів виконання НАЗК обовʼязку щодо виключення особи з Реєстру. Якщо Президент України підпише новий законопроєкт №13271-1, після набрання ним чинності до нової редакції ч. 4 ст. 59 Закону «Про запобігання корупції» рекомендується внести додаткові зміни відповідно до висловлених нами пропозицій.
* * *
Отже, рішення ЄСПЛ у справі «Ситник проти України» підтвердило необхідність системних змін у функціонуванні Реєстру корупціонерів. Суд встановив, що безстрокове включення особи до Реєстру не відповідає критерію пропорційності та є порушенням ст. 8 Конвенції. Україна повинна вжити заходи загального характеру для виконання цього рішення шляхом внесення змін до ст. 59 Закону «Про запобігання корупції» та/або Положення НАЗК про Реєстр корупціонерів. Такі зміни мають встановлювати чіткі строки зберігання даних про особу в Реєстрі, що узгоджуються з строкам дії відповідних дисциплінарних, адміністративних та кримінальних стягнень.
Рішенням у справі «Ситник проти України» ЄСПЛ вчергове нагадав про необхідність досягнення розумного балансу між прагненням держави до публічності у сфері запобігання корупції і правом людини на повагу до її приватного життя. Як вірно зазначав Комісар Ради Європи з прав людини у 2006-2012 рр. Томас Хаммарберг: «У боротьбі з корупцією не можна забувати про права людини, інакше ця боротьба втратить свою моральну цінність».
Повна наукова версія статті була опублікована у випуску №2 (61) фахового журналу "Економічна теорія та право" НЮУ ім. Ярослава Мудрого (червень 2025)
Автор: Анатолій Пашинський