(The article is available in Ukrainian only)
Наприкінці січня вступив у силу Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності та вдосконалення державного регулювання у сфері містобудівної діяльності" від 22 грудня 2011 р. № 4220 VI. Закон змінює 18 нормативно-правових актів. З них відповідальності стосується Кодекс про адміністративні правопорушення України (надалі – "КпАП") та Закон України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування" від 14 жовтня 1994 р. № 208/94-ВР. Останній закон викладено повністю у новій редакції, в якій він має назву "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (надалі – "Закон про відповідальність"). Саме аналізу нової редакції Закону про відповідальність присвячена ця стаття.
Мета закону
Проект вищезгаданого Закону від 22 грудня 2011 р. № 4220 VI (реєстр. № 8597) був розроблений Мінрегіонбудом і внесений до парламенту Кабінетом Міністрів України. Необхідність прийняття законопроекту обґрунтовувалася в пояснювальній записці так: "спрощення дозвільних процедур у будівництві, передбачене Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", має відбуватися одночасно з посиленням контролю з боку держави за будівництвом та підвищенням відповідальності всіх учасників процесу. Розмір штрафу чи іншого покарання за порушення законодавства, будівельних норм, стандартів і правил повинні відповідати шкоді, яка нанесена чи може бути нанесена внаслідок такого порушення. Існуючі розміри штрафних санкцій є мінімальними. Це спонукає учасників будівельного процесу діяти поза межами правового поля. Крім того, незначний розмір санкцій унеможливлює належне здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та негативно впливає на стан надходження до бюджетів усіх рівнів коштів, стягнутих з порушників законодавства у сфері містобудування." Мета законопроекту визначена як "посилення та персоніфікація відповідальності суб’єктів містобудування за порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, забезпечення стійкості, міцності, надійності та необхідної довговічності будівель і споруд." Спробуємо розібратися, чи сприятиме досягненню поставленої мети новий Закон про відповідальність.
Коло суб’єктів відповідальності
Нова редакція Закон про відповідальність зазнала серйозних змін. Перше, на що звертає увагу нова редакція закону, це розширення кола суб’єктів відповідальності за рахунок фізичних осіб – підприємців. Раніше відповідальності за спеціальним законом підлягали тільки юридичні особи – "підприємства, їх об'єднання, установи та організації незалежно від форм власності". Слід зазначити, що адміністративна відповідальність фізичних осіб, за порушення у сфері містобудівної діяльності зокрема, визначена в КПаП. Деякі диспозиції змінених статей КпАП дублюють положення Закону про відповідальність. Тому на разі неочевидно, яким чином посадові особи органів Державної архітектурно-будівельної інспекції (надалі – "ДАБІ"), які уповноважені розглядати справи про порушення у сфері містобудування, будуть визначати, який з нормативно-правових актів застосовувати до порушників фізичних осіб - підприємців. На думку автора, підхід, за яким спеціальний закон розповсюджувався тільки на юридичних осіб, був більш виправданим. Закон про відповідальність спрямований насамперед на професійних гравців будівельного ринку, серед яких фізичні особи (навіть і підприємці) скоріше виняток із загального правила. Відповідно, закон встановлює значно суворіші санкції за порушення, ніж КпАП. Наприклад, за будівництво об’єкту І категорії складності без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт за ст. 96 КпАП максимальний штраф сягає 6 800,00 гривень. За те ж саме порушення Закон про відповідальність передбачає штраф вже у розмірі 19 314,00 гривень, а за повторне протягом року порушенні – 38 628,00 гривень (на дату підготовки статті).
Система правопорушень
Закон про відповідальність по-новому визначає систему правопорушень у сфері містобудівної діяльності. Значна частина правопорушень приведена у відповідність до Закону "Про регулювання містобудівної діяльності". Закон про відповідальність визначає 26 груп правопорушень. Для порівняння: стара редакція закону налічувала 12 груп порушень у сфері містобудування.
Правопорушення тепер класифіковані залежно від суб’єктів відповідальності, чого не було в старій редакції закону. Такий підхід не залишає сумнівів щодо того, хто саме має відповідати за те чи інше правопорушення. Тепер за виконання будівельних робіт без реєстрації відповідної декларації чи без відповідного дозволу, відповідальності підлягає не тільки замовник, але й "суб’єкти містобудування, які виконують будівельні роботи", тобто підрядники. При цьому штрафи для замовників і підрядників встановлені однакові – від вісімнадцятим мінімальних заробітних плат за будівництво об’єкту І категорії до дев’ятисот за об'єкт V категорії.
Відповідальність за деякі порушення диференційована залежно від категорії складності об’єкта будівництва – чим об’єкт складніший, тим штраф вище. Такий підхід в цілому можна вважати виправданим. Але постає питання, як буде визначатися розмір штрафу, якщо категорія складності об’єкта, щодо якого мало місце порушення, не визначена.
Розміри штрафів
Щодо розмірів штрафів варто зазначити, що нова редакція Закону про відповідальність визначає санкції виключно з прив’язкою до мінімальної заробітної плати – від вісімнадцяти до дев’ятисот мінімальних зарплат залежно від порушення (на дату підготовки мінімальна заробітна плата становила 1073,00 гривні). При повторному протягом року порушенні встановлений штраф подвоюється.
Раніше закон встановлював штрафи у відсотках від перемінних сум, таких як вартість певних робіт на конкретному об’єкті, обсяг реалізованої продукції, вартість послуг тощо. Наприклад, штраф за проведення будівельних робіт без відповідного дозволу становив 50% вартості цих робіт. Таким чином, для притягнення забудовника до відповідальності ДАБІ повинна була спочатку отримати інформацію від того ж таки забудовника про вартість виконаних ним робіт. Якщо ж інспекція призначала штраф самостійно, замовник часто це використовував як привід для оскарження штрафу в суді. Такий порядок відчутно ускладнював притягнення порушників до відповідальності. Нова редакція закону чітко визначає розмір штрафу за кожне порушення, чим звільняє ДАБІ від необхідності отримувати вихідні дані для розрахунку штрафу. Такий підхід суттєво спрощує процедуру притягнення порушника до відповідальності.
Але є й зворотній бік цього питання. Штраф, як з рештою будь-яка санкція, повинен утримувати суб’єкта від порушення. Для цього розмір штрафу повинен бути відчутним (але достатнім) для суб’єкта відповідальності та відповідати нанесеній шкоді. Про це навіть наголошувалося в пояснювальній записці до законопроекту. Натомість, наприклад, штраф за невиконання припису ДАБІ про зупинення будівельних робіт, які не відповідають законодавству, за новим законом становить трохи більше дев’ятнадцяти тисяч гривень. Враховуючи ціни на нерухомість, особливо у столиці та великих містах, встановлені штрафи навряд чи здатні утримати суб’єктів містобудування від порушень. Навіть, якщо взяти до уваги подвоєння штрафу за повторне протягом року порушення, такий штраф дорівнює ціні декількох квадратних метрів збудованої нерухомості. Про відповідність такого штрафу нанесеній шкоді годі й казати.
З іншого боку, достатньо високий штраф – дев’яносто мінімальних заробітних плат – сплачуватимуть підприємства, які надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об’єкта будівництва, зокрема за відмову у наданні технічних умов, порушення строку їх надання, непідключення об’єкту до інженерних мереж та інші порушення. В даному випадку штраф у майже сто тисяч гривень (за перше порушення) за затримку у видачі технічних умов вбачається надто суворим.
Розгляд справ
Справи про порушення у сфері містобудівної діяльності розглядатиме ДАБІ та її територіальні органи. Порядок накладення штрафів визначатиметься окремою постановою Кабінету Міністрів, яку поки що не прийнято. Постанови про накладення штрафів, винесені посадовими особами ДАБІ визнано виконавчими документами. Оскаржити таку постанову можна протягом п’ятнадцяти днів з дня її винесення. Доречнішим було б починати строк для оскарження не з дати винесення, а з дати вручення або надіслання, як це передбачено для сплати штрафу.
Висновок
Повернемося до наведеної на початку статті мети, з якою приймався Закон про відповідальність. Дійсно, закон значно посилює відповідальність деяких суб’єктів містобудування, проте досить вибірково. Штрафи, встановлені для головних гравців будівельного ринку – забудовників, навряд чи здатні утримати від порушень у сфері містобудування. Запроваджена законом персоніфікація відповідальності у сфері містобудування в цілому має сприяти більш відповідальній поведінці учасників будівельного ринку.
P. S.
Чи не найголовнішою проблемою, яка з одного боку стримує розвиток будівельного ринку України, а з іншого – часто призводить до порушень, є відсутність затвердженої містобудівної документації у населених пунктах. Це призводить до стихійної та безсистемної забудови без урахування принципів сталого розвитку (sustainability). Тому, поряд з посиленням відповідальності приватного сектору за порушення у сфері містобудування, суб’єктам законодавчої ініціативи варто було б запропонувати конкретні шляхи для вирішення проблеми відсутності містобудівної документації, включно з встановленням персоналізованої відповідальності за розробку й затвердження такої документації.
Юридична газета (Yurydychna Gazeta)
№7, 14.02.2012
Author: Vladimir Igonin