This article is available in Russian language only:
«Юридическая практика» №38 (560) от 16 сентября 2008 года
После длительных переговоров с членами Всемирной торговой организации (ВТО), длившихся в течение пятнадцати лет, наконец-то 16 мая 2008 года Украина стала 152-м полноправным членом ВТО. В связи со вступлением в ВТО Украина взяла на себя ряд обязательств, с учетом которых действующее законодательство уже было изменено или же подлежит дальнейшей доработке. Одним из взятых Украиной обязательств является приведение украинского законодательства в сфере торговых расследований в соответствие с правилами ВТО.
В настоящее время украинское законодательство предусматривает следующие виды торговых расследований:
— антидемпинговые расследования, урегулированные Законом Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» от 22 декабря 1998 года (Антидемпинговый закон);
— антисубсидированные расследования, урегулированные Законом Украины «О защите национального товаропроизводителя от субсидированного импорта» от 22 декабря 1998 года (Антисубсидированный закон);
— специальные расследования, урегулированные Законом Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» от 22 декабря 1998 года (Защитный закон).
Следует отметить, что, по статистике, национальными товаропроизводителями на Украине достаточно активно инициируются антидемпинговые и специальные расследования для защиты своих интересов, тогда как антисубсидированные расследования еще ни разу не проводились. Согласно информации, размещенной на официальном веб-сайте Министерства экономики Украины (Минэкономики), по состоянию на август 2008 года на Украине проводится 1 специальное и 3 антидемпинговых расследования, пересматривается 1 антидемпинговая мера, применяются 11 антидемпинговых и 7 специальных мер.
В связи со вступлением в ВТО законы, регулирующие торговые расследования, неоднократно изменялись с учетом взятых Украиной обязательств. В действующее законодательство в сфере торговых расследований были внесены следующие изменения:
а) Антидемпинговый закон был изменен Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины» от 23 марта 2000 года; Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 22 мая 2003 года; Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» от 1 ноября 2005 года;
б) Защитный закон был изменен Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» от 3 апреля 2003 года; Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» в отношении процедурных вопросов специального расследования и применения специальных мер» от 1 ноября 2005 года.
К сожалению, довольно часто упомянутые изменения носили чисто формальный характер и не всегда точно учитывали все положения соответствующих договоров ВТО в сфере торговых расследований и устоявшуюся практику их применения. Не является исключением один из последних законов в этой сфере — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам защиты национального товаропроизводителя от субсидированного, демпингового и возросшего импорта» от 10 апреля 2008 года (Закон от 10 апреля 2008 года).
Изменения в Антидемпинговый закон
Закон от 10 апреля 2008 года внес изменения в Антидемпинговый закон в части предоставления Минэкономики вопросников заинтересованным сторонам.
Согласно предыдущей редакции части 3 статьи 13 Антидемпингового закона, Минэкономики вместе с уведомлением об инициировании антидемпингового расследования направляло известным экспортерам, импортерам, другим сторонам антидемпингового расследования, которых считало необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании, или компетентным органам страны экспорта вопросники.
В то же время Закон от 10 апреля 2008 года предусматривает, что Минэкономики имеет право направлять известным экспортерам, импортерам, другим сторонам антидемпингового расследования, которых считает необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании, вопросники. Фактически упомянутые положения Закона от 10 апреля 2008 года освобождают Минэкономики от обязанности направлять вопросники заинтересованным сторонам, зарегистрированным Минэкономики в установленном Антидемпинговым законом порядке.
Следует отметить, что, проанализировав уведомления Межведомственной комиссии по международной торговле (Комиссия), статус которой определен в статье 5 Антидемпингового закона, об инициировании антидемпинговых расследований, мы пришли к выводу, что еще до внесения Законом от 10 апреля 2008 года соответствующих изменений практика Минэкономики в части предоставления вопросников заинтересованным сторонам была неоднозначной. Для этой цели было проанализировано 24 уведомления Комиссии об инициировании антидемпинговых расследований за период с августа 1999 года по май 2008 года.
В 3 уведомлениях об инициировании первых антидемпинговых расследований (за 1999—2000 годы) прямо предусматривалось, что, информируя компетентные органы страны, против товаров которой инициировано расследование, о начале такого расследования, Минэкономики передавало таким компетентным органам вопросник для получения необходимой информации. Кроме того, в таких уведомлениях прямо устанавливался срок для предоставления ответа на вопросник (30 дней с момента опубликования решения Комиссии об инициировании соответствующего расследования). Однако порядок предоставления вопросника заинтересованным сторонам не был урегулирован в упомянутых уведомлениях (решение Комиссии № 6/99 от 5 августа 1999 года; решение Комиссии № АД-1/2000 от 11 февраля 2000 года; решение Комиссии № АД-9/2000/52-43 от 7 сентября 2000 года).
С мая 2006 года Минэкономики начало публиковать в уведомлениях об инициировании антидемпинговых расследований о необходимости подавать запрос для получения вопросников (уведомления Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину из Российской Федерации листов асбестоцементных гофрированных (шифера)», «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину шин пневматических резиновых для легковых автомобилей из Российской Федерации и Республики Беларусь» опубликованы в газете «Урядовый курьер» № 90 от 17 мая 2006 года). По состоянию на сегодня 14 уведомлений об инициировании антидемпинговых расследований не предусматривают сроков для подачи запросов о вопросниках (в таких уведомлениях вопросники попросту не упоминаются), тогда как в 7 уведомлениях упомянутые сроки установлены.
Однако и в 2006, и в 2007 годах были опубликованы уведомления об инициировании антидемпинговых расследований, которые не предусматривали сроков для подачи запросов о вопросниках. Это уведомления Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину железорудного концентрата происхождением из Российской Федерации», «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину стальных тросов и канатов без покрытия (включая тросы в закрытых бухтах) из Российской Федерации», опубликованные в газете «Урядовый курьер» № 24 от 4 февраля 2006 года, а также уведомление Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину бытовой холодильной и морозильной техники происхождением из Китайской Народной Республики и Турецкой Республики», опубликованное в газете «Урядовый курьер» № 54 от 27 марта 2007 года.
Наш опыт представления заинтересованных сторон в антидемпинговых расследованиях также подтверждает неоднозначность практики Минэкономики в этом вопросе. Так, в одних случаях Минэкономики самостоятельно направляло вопросники заинтересованным сторонам (без каких-либо дополнительных запросов с их стороны), в других случаях заинтересованным сторонам приходилось подавать Минэкономики запросы о предоставлении им вопросников.
На практике такая неоднозначная практика Минэкономики в части предоставления вопросников приводит к нарушению прав заинтересованных сторон. Так, в одном из антидемпинговых расследований возникла следующая ситуация. Минэкономики не направило вопросник заинтересованной стороне. На письменный запрос заинтересованной стороны Минэкономики ответило, что в уведомлении об инициировании антидемпингового расследования был установлен срок для подачи запросов о предоставлении вопросников и этот срок уже пропущен заинтересованной стороной. Однако уведомление, на которое ссылалось Минэкономики, не предусматривало никаких сроков для подачи запросов о предоставлении вопросника. Заинтересованные стороны, транснациональные корпорации, которые неоднократно принимали участие в антидемпинговых расследованиях в разных странах мира, были очень удивлены такой практикой Минэкономики. Во-первых, Минэкономики точно знало о том, что они являются заинтересованными сторонами расследования (они были упомянуты в заявлении об инициировании антидемпингового расследования, были зарегистрированы надлежащим образом в качестве заинтересованной стороны расследования). Во-вторых, Минэкономики не уведомило заинтересованную сторону о необходимости подачи запроса о предоставлении вопросника.
Несмотря на то что изменения, предусмотренные Законом от 10 апреля 2008 года, прямо не противоречат Договору о применении статьи VI Генерального договора о тарифах и торговле 1994 (Антидемпинговый договор), по нашему мнению, они все-таки не в полной мере соответствуют его положениям, а также практике членов ВТО в этой сфере.
Следует отметить, что Антидемпинговый договор не устанавливает порядка обращения заинтересованных сторон к компетентным органам с запросами о предоставлении вопросников. Так, согласно пункту 6.1.1 Антидемпингового договора экспортеры или иностранные производители, получившие вопросники, используемые в антидемпинговом расследовании, должны иметь не менее 30 дней для подготовки ответа на них.
Однако, как свидетельствует международная практика, в большинстве случаев компетентные органы после публикации уведомления об инициировании расследования в тот же день или в ближайшее время после такого опубликования рассылают вопросники (Vermulst, Edwin A., The WTO Anti-Dumping Agreement: a commentary — Great Britain. — 2005. — p. 126). По нашему мнению, практика, когда компетентный орган самостоятельно (без дополнительных запросов заинтересованных сторон) направляет вопросники для получения необходимой информации, является закономерной и логичной.
Так, согласно пункту 6.10 Антидемпингового договора компетентный орган, как правило, обязан определить индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного экспортера или импортера. Следует отметить, что только в случаях, если количество экспортеров, импортеров, производителей или типов товаров значительное, компетентный орган может использовать выборочные методы исследования.
Для расчета индивидуальной демпинговой маржи компетентному органу необходимо получить от каждого экспортера, импортера или производителя информацию об экспортной цене, нормальной стоимости (цене), факторах корректирования (скидки и объемы продаж, затраты на транспортирование, страхование, погрузку/разгрузку, упаковку и т.д.). На практике заинтересованные стороны предоставляют упомянутую информацию компетентному органу в своих ответах на вопросники.
Дело в том, что компетентные органы готовят вопросники таким образом, чтобы получить от заинтересованных сторон (национального производителя, экспортеров, импортеров, иностранных производителей) максимальную информацию, которая в дальнейшем будет использована в ходе расследования для определения наличия демпинга, ущерба и причинно-следственной связи между демпингом и ущербом. Учитывая требования Антидемпингового договора определить индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного экспортера или импортера, компетентный орган обязан как минимум направить вопросники известным экспортерам, импортерам или производителям.
Упомянутый вывод также подтверждается пунктом 6.1 Антидемпингового договора, предусматривающим, что все заинтересованные стороны антидемпингового расследования должны быть проинформированы об информации, которую требуют компетентные органы. В соответствии с пунктом 6.8 Антидемпингового договора только в случае, если заинтересованная сторона откажет в доступе к необходимой информации или другим образом не предоставит такую информацию, компетентный орган может принять предварительное и окончательное решения, как положительные, так и отрицательные, на основании информации, имеющейся в его распоряжении.
В свою очередь, часть 11 статьи 14, части 56 статьи 16 Антидемпингового закона также предусматривают, что Комиссия в своем решении устанавливает размер ставки антидемпинговой пошлины, которая применяется к товару каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера), импорт которого является объектом применения антидемпинговых мер. Следует отметить, что Антидемпинговый закон, как и Антидемпинговый договор, предусматривает возможность Комиссии установить антидемпинговую пошлину для страны экспорта в целом только в случае невозможности определить всех поставщиков (производителей, экспортеров, импортеров) соответствующего товара.
Размер ставки антидемпинговой пошлины не должен превышать рассчитанную величину демпинговой маржи. Следовательно, Комиссия обязана рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера), для того, чтобы правильно определить размер антидемпинговой пошлины. При этом расчет величины демпинговой маржи опять-таки может быть осуществлен исключительно на основании информации, полученной от каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера) в ответе на вопросник.
Таким образом, обязанность компетентного органа рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного поставщика (производителя, экспортера, импортера) обусловливает его обязанность самостоятельно (без каких-либо дополнительных запросов заинтересованных сторон) направлять вопросники как минимум известным заинтересованным сторонам.
Закон от 10 апреля 2008 года закрепляет иной принцип. Минэкономики обязано рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного поставщика (производителя, экспортера, импортера). Однако в соответствии с Законом от 10 апреля 2008 года Минэкономики будет рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу только для тех известных экспортеров, импортеров, которых посчитает необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании.
Такая формулировка Закона от 10 апреля 2008 года дает Минэкономики право вообще не рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу (если только заинтересованные стороны по собственной инициативе не подадут запросы о вопросниках), а принимать решение на основании информации, имеющейся в его распоряжении, что прямо противоречит Антидемпинговому закону и Антидемпинговому договору. Кроме того, учитывая неоднозначность практики Минэкономики в части направления вопросников, о чем упоминалось выше, права заинтересованных сторон на подачу всей необходимой информации могут быть существенно нарушены, что в конце концов приведет к необъективности выводов по результатам расследования в целом.
Изменения в Защитный закон
Закон от 10 апреля 2008 года устанавливает дополнительные требования к опубликованию Минэкономики информации по результатам расследования. Вместе с тем редакция упомянутых изменений, по нашему мнению, не совсем понятна. Из буквального толкования таких изменений следует, что разработчики Закона от 10 апреля 2008 года хотели обязать Минэкономики публиковать информацию о национальных интересах, которые исследовались им в ходе расследования и были учтены при принятии окончательного решения. При этом не совсем ясно, зачем были внесены изменения в часть 2 статьи 13 Защитного закона, которая не касается факторов национальных интересов.
Следует отметить, что опубликование информации о национальных интересах является существенным, так как согласно Защитному закону специальные меры могут не применяться, если Комиссия сделает точный вывод о том, что применение таких мер противоречит национальным интересам. Вместе с тем, по нашему мнению, помимо информации о национальных интересах Минэкономики обязано публиковать и другую существенную информацию, которая исследовалась в ходе расследования и легла в основу принятого решения (тенденции импорта, факт причинения вреда или наличия угрозы причинения вреда, наличие причинно-следственной связи) с учетом требований Защитного закона о конфиденциальности.
Более того, по нашему мнению, авторы Закона от 10 апреля 2008 года в части опубликования информации о национальных интересах были непоследовательными. Так, не совсем понятно, почему Закон от 10 апреля 2008 года вносит упомянутые изменения только в Защитный закон, но не вносит их также в Антидемпинговый и Антисубсидированный законы, которые тоже предусматривают необходимость исследования национальных интересов.
Изменения в Антисубсидированный закон
Согласно предыдущей редакции части 12 статьи 17 Антисубсидированного закона, предварительные компенсационные меры применяются на протяжении 4 месяцев. Упомянутый срок может быть продлен Комиссией еще на 2 месяца. Упомянутое положение не соответствовало требованиям пункта 17.4 Договора о субсидиях и компенсационных мерах (Антисубсидированный договор), согласно которому применение предварительных компенсационных мер ограничивается наименьшим периодом, который не должен превышать 4 месяцев. Закон от 10 апреля 2008 года привел Антисубсидированный закон в соответствие с требованиями Антисубсидированного договора.
Другие законопроекты
В Верховном Совете Украины зарегистрирован законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» (касательно порядка возбуждения антидемпинговой процедуры)» № 2066 от 14 февраля 2008 года (Законопроект), поданный народными депутатами Рыбаковым И. и Шкилем А.
Законопроект предусматривает, что если в жалобе национального товаропроизводителя отсутствует информация: а) о каждом известном экспортере, иностранном производителе, импортере; б) о ценах, по которым товар продается на внутреннем рынке страны происхождения (экспорта), и об экспортных ценах или ценах, по которым товар впервые перепродается первому независимому покупателю в стране импорта; в) об объемах и динамике демпингового импорта, его влиянии на цены на подобный товар на рынке Украины, а также следствии такого импорта для национального товаропроизводителя, — то обязанность по ее сбору возлагается на Минэкономики.
Более того, отсутствие такой информации не может быть основанием для отказа в инициировании расследования. Таким образом, Законопроект освобождает национальных товаропроизводителей от обязанности обосновывать их утверждения (заявления) о наличии демпингового импорта, ущерба и причинно-следственной связи между ними, что нелогично как минимум в отношении обоснования причинения ущерба национальному товаропроизводителю, поскольку исключительно национальный товаропроизводитель может подать все соответствующие доказательства.
Однако согласно пункту 5.2 Антидемпингового договора заявление об инициировании антидемпингового расследования должно содержать следующие доказательства: а) демпингового импорта; б) ущерба; в) причинно-следственной связи. При этом простые утверждения, неподкрепленные соответствующими доказательствами, не могут быть достаточными для соблюдения упомянутых требований. Более того, согласно практике ВТО заявитель обязан предоставить разумно доступную ему информацию, которая, по мнению заявителя, необходима для обоснования его заявлений (утверждений) о наличии демпинга, ущерба и причинно-следственной связи. Рассмотрев информацию, предоставленную заявителем, объективный и непредубежденный орган обязан должным образом определить, достаточно ли доказательств для обоснования инициирования расследования.
Конечно, от заявителя не требуется предоставлять доказательства в таком количестве и качестве, которые необходимы для того, чтобы обосновать предварительное или окончательное решение в антидемпинговом расследовании. Однако заявитель не освобождается от обязанности обосновывать свои утверждения или заявления о демпинге, ущербе и причинно-следственной связи (Vermulst, Edwin A., The WTO Anti-Dumping Agreement: a commentary. — Great Britain. — 2005. — p. 103—109).
По нашему мнению, изменения, предусмотренные Законопроектом, могут привести к нарушению прав иностранных производителей, экспортеров, импортеров. Во-первых, Минэкономики будет обязано инициировать антидемпинговое расследование без достаточных доказательств наличия демпинга, ущерба и причинно-следственной связи. Несмотря на необоснованность такого расследования, иностранные производители, экспортеры, импортеры будут вынуждены участвовать в нем и нести значительные затраты. Во-вторых, если Минэкономики самостоятельно будет собирать информацию, предусмотренную Законопроектом, заинтересованные стороны не смогут иметь доступ к такой информации, поскольку согласно Антидемпинговому закону служебная документация Минэкономики, Комиссии не предоставляется для анализа и комментариев.
Поэтому права иностранных производителей, экспортеров, импортеров предоставить в письменном виде все доказательства, которые, по их мнению, являются важными для целей расследования, и защищать свои интересы в процессе расследования будут значительно нарушены. В конце концов, существует риск, что предварительное и окончательное решения, применение мер будут необоснованными.
Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в целом украинское законодательство в сфере торговых расследований приведено в соответствие с договорами ВТО. Вместе с тем, следует отметить, что разработчики большинства изменений, которые вносятся в такое законодательство, спеша удовлетворить требования членов Рабочей группы по вступлению Украины в ВТО, довольно часто формально относились к подготовке и внесению таких изменений, не учитывая возможности их практической дальнейшей реализации в ходе расследований, а также не уделяя должного внимания устоявшейся практике ВТО в сфере торговых расследований. Не стоит забывать, что после вступления Украины в ВТО, такой формальный подход и пренебрежение принципами и практикой этой организации может привести к возникновению споров между членами ВТО и Украиной. Поэтому давайте спешить не спеша…
«Юридическая практика» №38 (560) от 16 сентября 2008 года
После длительных переговоров с членами Всемирной торговой организации (ВТО), длившихся в течение пятнадцати лет, наконец-то 16 мая 2008 года Украина стала 152-м полноправным членом ВТО. В связи со вступлением в ВТО Украина взяла на себя ряд обязательств, с учетом которых действующее законодательство уже было изменено или же подлежит дальнейшей доработке. Одним из взятых Украиной обязательств является приведение украинского законодательства в сфере торговых расследований в соответствие с правилами ВТО.
В настоящее время украинское законодательство предусматривает следующие виды торговых расследований:
— антидемпинговые расследования, урегулированные Законом Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» от 22 декабря 1998 года (Антидемпинговый закон);
— антисубсидированные расследования, урегулированные Законом Украины «О защите национального товаропроизводителя от субсидированного импорта» от 22 декабря 1998 года (Антисубсидированный закон);
— специальные расследования, урегулированные Законом Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» от 22 декабря 1998 года (Защитный закон).
Следует отметить, что, по статистике, национальными товаропроизводителями на Украине достаточно активно инициируются антидемпинговые и специальные расследования для защиты своих интересов, тогда как антисубсидированные расследования еще ни разу не проводились. Согласно информации, размещенной на официальном веб-сайте Министерства экономики Украины (Минэкономики), по состоянию на август 2008 года на Украине проводится 1 специальное и 3 антидемпинговых расследования, пересматривается 1 антидемпинговая мера, применяются 11 антидемпинговых и 7 специальных мер.
В связи со вступлением в ВТО законы, регулирующие торговые расследования, неоднократно изменялись с учетом взятых Украиной обязательств. В действующее законодательство в сфере торговых расследований были внесены следующие изменения:
а) Антидемпинговый закон был изменен Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины» от 23 марта 2000 года; Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 22 мая 2003 года; Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» от 1 ноября 2005 года;
б) Защитный закон был изменен Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» от 3 апреля 2003 года; Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О применении специальных мер в отношении импорта на Украину» в отношении процедурных вопросов специального расследования и применения специальных мер» от 1 ноября 2005 года.
К сожалению, довольно часто упомянутые изменения носили чисто формальный характер и не всегда точно учитывали все положения соответствующих договоров ВТО в сфере торговых расследований и устоявшуюся практику их применения. Не является исключением один из последних законов в этой сфере — Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины по вопросам защиты национального товаропроизводителя от субсидированного, демпингового и возросшего импорта» от 10 апреля 2008 года (Закон от 10 апреля 2008 года).
Изменения в Антидемпинговый закон
Закон от 10 апреля 2008 года внес изменения в Антидемпинговый закон в части предоставления Минэкономики вопросников заинтересованным сторонам.
Согласно предыдущей редакции части 3 статьи 13 Антидемпингового закона, Минэкономики вместе с уведомлением об инициировании антидемпингового расследования направляло известным экспортерам, импортерам, другим сторонам антидемпингового расследования, которых считало необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании, или компетентным органам страны экспорта вопросники.
В то же время Закон от 10 апреля 2008 года предусматривает, что Минэкономики имеет право направлять известным экспортерам, импортерам, другим сторонам антидемпингового расследования, которых считает необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании, вопросники. Фактически упомянутые положения Закона от 10 апреля 2008 года освобождают Минэкономики от обязанности направлять вопросники заинтересованным сторонам, зарегистрированным Минэкономики в установленном Антидемпинговым законом порядке.
Следует отметить, что, проанализировав уведомления Межведомственной комиссии по международной торговле (Комиссия), статус которой определен в статье 5 Антидемпингового закона, об инициировании антидемпинговых расследований, мы пришли к выводу, что еще до внесения Законом от 10 апреля 2008 года соответствующих изменений практика Минэкономики в части предоставления вопросников заинтересованным сторонам была неоднозначной. Для этой цели было проанализировано 24 уведомления Комиссии об инициировании антидемпинговых расследований за период с августа 1999 года по май 2008 года.
В 3 уведомлениях об инициировании первых антидемпинговых расследований (за 1999—2000 годы) прямо предусматривалось, что, информируя компетентные органы страны, против товаров которой инициировано расследование, о начале такого расследования, Минэкономики передавало таким компетентным органам вопросник для получения необходимой информации. Кроме того, в таких уведомлениях прямо устанавливался срок для предоставления ответа на вопросник (30 дней с момента опубликования решения Комиссии об инициировании соответствующего расследования). Однако порядок предоставления вопросника заинтересованным сторонам не был урегулирован в упомянутых уведомлениях (решение Комиссии № 6/99 от 5 августа 1999 года; решение Комиссии № АД-1/2000 от 11 февраля 2000 года; решение Комиссии № АД-9/2000/52-43 от 7 сентября 2000 года).
С мая 2006 года Минэкономики начало публиковать в уведомлениях об инициировании антидемпинговых расследований о необходимости подавать запрос для получения вопросников (уведомления Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину из Российской Федерации листов асбестоцементных гофрированных (шифера)», «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину шин пневматических резиновых для легковых автомобилей из Российской Федерации и Республики Беларусь» опубликованы в газете «Урядовый курьер» № 90 от 17 мая 2006 года). По состоянию на сегодня 14 уведомлений об инициировании антидемпинговых расследований не предусматривают сроков для подачи запросов о вопросниках (в таких уведомлениях вопросники попросту не упоминаются), тогда как в 7 уведомлениях упомянутые сроки установлены.
Однако и в 2006, и в 2007 годах были опубликованы уведомления об инициировании антидемпинговых расследований, которые не предусматривали сроков для подачи запросов о вопросниках. Это уведомления Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину железорудного концентрата происхождением из Российской Федерации», «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину стальных тросов и канатов без покрытия (включая тросы в закрытых бухтах) из Российской Федерации», опубликованные в газете «Урядовый курьер» № 24 от 4 февраля 2006 года, а также уведомление Комиссии «Об инициировании и проведении антидемпингового расследования касательно импорта на Украину бытовой холодильной и морозильной техники происхождением из Китайской Народной Республики и Турецкой Республики», опубликованное в газете «Урядовый курьер» № 54 от 27 марта 2007 года.
Наш опыт представления заинтересованных сторон в антидемпинговых расследованиях также подтверждает неоднозначность практики Минэкономики в этом вопросе. Так, в одних случаях Минэкономики самостоятельно направляло вопросники заинтересованным сторонам (без каких-либо дополнительных запросов с их стороны), в других случаях заинтересованным сторонам приходилось подавать Минэкономики запросы о предоставлении им вопросников.
На практике такая неоднозначная практика Минэкономики в части предоставления вопросников приводит к нарушению прав заинтересованных сторон. Так, в одном из антидемпинговых расследований возникла следующая ситуация. Минэкономики не направило вопросник заинтересованной стороне. На письменный запрос заинтересованной стороны Минэкономики ответило, что в уведомлении об инициировании антидемпингового расследования был установлен срок для подачи запросов о предоставлении вопросников и этот срок уже пропущен заинтересованной стороной. Однако уведомление, на которое ссылалось Минэкономики, не предусматривало никаких сроков для подачи запросов о предоставлении вопросника. Заинтересованные стороны, транснациональные корпорации, которые неоднократно принимали участие в антидемпинговых расследованиях в разных странах мира, были очень удивлены такой практикой Минэкономики. Во-первых, Минэкономики точно знало о том, что они являются заинтересованными сторонами расследования (они были упомянуты в заявлении об инициировании антидемпингового расследования, были зарегистрированы надлежащим образом в качестве заинтересованной стороны расследования). Во-вторых, Минэкономики не уведомило заинтересованную сторону о необходимости подачи запроса о предоставлении вопросника.
Несмотря на то что изменения, предусмотренные Законом от 10 апреля 2008 года, прямо не противоречат Договору о применении статьи VI Генерального договора о тарифах и торговле 1994 (Антидемпинговый договор), по нашему мнению, они все-таки не в полной мере соответствуют его положениям, а также практике членов ВТО в этой сфере.
Следует отметить, что Антидемпинговый договор не устанавливает порядка обращения заинтересованных сторон к компетентным органам с запросами о предоставлении вопросников. Так, согласно пункту 6.1.1 Антидемпингового договора экспортеры или иностранные производители, получившие вопросники, используемые в антидемпинговом расследовании, должны иметь не менее 30 дней для подготовки ответа на них.
Однако, как свидетельствует международная практика, в большинстве случаев компетентные органы после публикации уведомления об инициировании расследования в тот же день или в ближайшее время после такого опубликования рассылают вопросники (Vermulst, Edwin A., The WTO Anti-Dumping Agreement: a commentary — Great Britain. — 2005. — p. 126). По нашему мнению, практика, когда компетентный орган самостоятельно (без дополнительных запросов заинтересованных сторон) направляет вопросники для получения необходимой информации, является закономерной и логичной.
Так, согласно пункту 6.10 Антидемпингового договора компетентный орган, как правило, обязан определить индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного экспортера или импортера. Следует отметить, что только в случаях, если количество экспортеров, импортеров, производителей или типов товаров значительное, компетентный орган может использовать выборочные методы исследования.
Для расчета индивидуальной демпинговой маржи компетентному органу необходимо получить от каждого экспортера, импортера или производителя информацию об экспортной цене, нормальной стоимости (цене), факторах корректирования (скидки и объемы продаж, затраты на транспортирование, страхование, погрузку/разгрузку, упаковку и т.д.). На практике заинтересованные стороны предоставляют упомянутую информацию компетентному органу в своих ответах на вопросники.
Дело в том, что компетентные органы готовят вопросники таким образом, чтобы получить от заинтересованных сторон (национального производителя, экспортеров, импортеров, иностранных производителей) максимальную информацию, которая в дальнейшем будет использована в ходе расследования для определения наличия демпинга, ущерба и причинно-следственной связи между демпингом и ущербом. Учитывая требования Антидемпингового договора определить индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного экспортера или импортера, компетентный орган обязан как минимум направить вопросники известным экспортерам, импортерам или производителям.
Упомянутый вывод также подтверждается пунктом 6.1 Антидемпингового договора, предусматривающим, что все заинтересованные стороны антидемпингового расследования должны быть проинформированы об информации, которую требуют компетентные органы. В соответствии с пунктом 6.8 Антидемпингового договора только в случае, если заинтересованная сторона откажет в доступе к необходимой информации или другим образом не предоставит такую информацию, компетентный орган может принять предварительное и окончательное решения, как положительные, так и отрицательные, на основании информации, имеющейся в его распоряжении.
В свою очередь, часть 11 статьи 14, части 56 статьи 16 Антидемпингового закона также предусматривают, что Комиссия в своем решении устанавливает размер ставки антидемпинговой пошлины, которая применяется к товару каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера), импорт которого является объектом применения антидемпинговых мер. Следует отметить, что Антидемпинговый закон, как и Антидемпинговый договор, предусматривает возможность Комиссии установить антидемпинговую пошлину для страны экспорта в целом только в случае невозможности определить всех поставщиков (производителей, экспортеров, импортеров) соответствующего товара.
Размер ставки антидемпинговой пошлины не должен превышать рассчитанную величину демпинговой маржи. Следовательно, Комиссия обязана рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера), для того, чтобы правильно определить размер антидемпинговой пошлины. При этом расчет величины демпинговой маржи опять-таки может быть осуществлен исключительно на основании информации, полученной от каждого поставщика (производителя, экспортера, импортера) в ответе на вопросник.
Таким образом, обязанность компетентного органа рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного поставщика (производителя, экспортера, импортера) обусловливает его обязанность самостоятельно (без каких-либо дополнительных запросов заинтересованных сторон) направлять вопросники как минимум известным заинтересованным сторонам.
Закон от 10 апреля 2008 года закрепляет иной принцип. Минэкономики обязано рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу для каждого известного поставщика (производителя, экспортера, импортера). Однако в соответствии с Законом от 10 апреля 2008 года Минэкономики будет рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу только для тех известных экспортеров, импортеров, которых посчитает необходимым привлечь к участию в антидемпинговом расследовании.
Такая формулировка Закона от 10 апреля 2008 года дает Минэкономики право вообще не рассчитывать индивидуальную демпинговую маржу (если только заинтересованные стороны по собственной инициативе не подадут запросы о вопросниках), а принимать решение на основании информации, имеющейся в его распоряжении, что прямо противоречит Антидемпинговому закону и Антидемпинговому договору. Кроме того, учитывая неоднозначность практики Минэкономики в части направления вопросников, о чем упоминалось выше, права заинтересованных сторон на подачу всей необходимой информации могут быть существенно нарушены, что в конце концов приведет к необъективности выводов по результатам расследования в целом.
Изменения в Защитный закон
Закон от 10 апреля 2008 года устанавливает дополнительные требования к опубликованию Минэкономики информации по результатам расследования. Вместе с тем редакция упомянутых изменений, по нашему мнению, не совсем понятна. Из буквального толкования таких изменений следует, что разработчики Закона от 10 апреля 2008 года хотели обязать Минэкономики публиковать информацию о национальных интересах, которые исследовались им в ходе расследования и были учтены при принятии окончательного решения. При этом не совсем ясно, зачем были внесены изменения в часть 2 статьи 13 Защитного закона, которая не касается факторов национальных интересов.
Следует отметить, что опубликование информации о национальных интересах является существенным, так как согласно Защитному закону специальные меры могут не применяться, если Комиссия сделает точный вывод о том, что применение таких мер противоречит национальным интересам. Вместе с тем, по нашему мнению, помимо информации о национальных интересах Минэкономики обязано публиковать и другую существенную информацию, которая исследовалась в ходе расследования и легла в основу принятого решения (тенденции импорта, факт причинения вреда или наличия угрозы причинения вреда, наличие причинно-следственной связи) с учетом требований Защитного закона о конфиденциальности.
Более того, по нашему мнению, авторы Закона от 10 апреля 2008 года в части опубликования информации о национальных интересах были непоследовательными. Так, не совсем понятно, почему Закон от 10 апреля 2008 года вносит упомянутые изменения только в Защитный закон, но не вносит их также в Антидемпинговый и Антисубсидированный законы, которые тоже предусматривают необходимость исследования национальных интересов.
Изменения в Антисубсидированный закон
Согласно предыдущей редакции части 12 статьи 17 Антисубсидированного закона, предварительные компенсационные меры применяются на протяжении 4 месяцев. Упомянутый срок может быть продлен Комиссией еще на 2 месяца. Упомянутое положение не соответствовало требованиям пункта 17.4 Договора о субсидиях и компенсационных мерах (Антисубсидированный договор), согласно которому применение предварительных компенсационных мер ограничивается наименьшим периодом, который не должен превышать 4 месяцев. Закон от 10 апреля 2008 года привел Антисубсидированный закон в соответствие с требованиями Антисубсидированного договора.
Другие законопроекты
В Верховном Совете Украины зарегистрирован законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О защите национального товаропроизводителя от демпингового импорта» (касательно порядка возбуждения антидемпинговой процедуры)» № 2066 от 14 февраля 2008 года (Законопроект), поданный народными депутатами Рыбаковым И. и Шкилем А.
Законопроект предусматривает, что если в жалобе национального товаропроизводителя отсутствует информация: а) о каждом известном экспортере, иностранном производителе, импортере; б) о ценах, по которым товар продается на внутреннем рынке страны происхождения (экспорта), и об экспортных ценах или ценах, по которым товар впервые перепродается первому независимому покупателю в стране импорта; в) об объемах и динамике демпингового импорта, его влиянии на цены на подобный товар на рынке Украины, а также следствии такого импорта для национального товаропроизводителя, — то обязанность по ее сбору возлагается на Минэкономики.
Более того, отсутствие такой информации не может быть основанием для отказа в инициировании расследования. Таким образом, Законопроект освобождает национальных товаропроизводителей от обязанности обосновывать их утверждения (заявления) о наличии демпингового импорта, ущерба и причинно-следственной связи между ними, что нелогично как минимум в отношении обоснования причинения ущерба национальному товаропроизводителю, поскольку исключительно национальный товаропроизводитель может подать все соответствующие доказательства.
Однако согласно пункту 5.2 Антидемпингового договора заявление об инициировании антидемпингового расследования должно содержать следующие доказательства: а) демпингового импорта; б) ущерба; в) причинно-следственной связи. При этом простые утверждения, неподкрепленные соответствующими доказательствами, не могут быть достаточными для соблюдения упомянутых требований. Более того, согласно практике ВТО заявитель обязан предоставить разумно доступную ему информацию, которая, по мнению заявителя, необходима для обоснования его заявлений (утверждений) о наличии демпинга, ущерба и причинно-следственной связи. Рассмотрев информацию, предоставленную заявителем, объективный и непредубежденный орган обязан должным образом определить, достаточно ли доказательств для обоснования инициирования расследования.
Конечно, от заявителя не требуется предоставлять доказательства в таком количестве и качестве, которые необходимы для того, чтобы обосновать предварительное или окончательное решение в антидемпинговом расследовании. Однако заявитель не освобождается от обязанности обосновывать свои утверждения или заявления о демпинге, ущербе и причинно-следственной связи (Vermulst, Edwin A., The WTO Anti-Dumping Agreement: a commentary. — Great Britain. — 2005. — p. 103—109).
По нашему мнению, изменения, предусмотренные Законопроектом, могут привести к нарушению прав иностранных производителей, экспортеров, импортеров. Во-первых, Минэкономики будет обязано инициировать антидемпинговое расследование без достаточных доказательств наличия демпинга, ущерба и причинно-следственной связи. Несмотря на необоснованность такого расследования, иностранные производители, экспортеры, импортеры будут вынуждены участвовать в нем и нести значительные затраты. Во-вторых, если Минэкономики самостоятельно будет собирать информацию, предусмотренную Законопроектом, заинтересованные стороны не смогут иметь доступ к такой информации, поскольку согласно Антидемпинговому закону служебная документация Минэкономики, Комиссии не предоставляется для анализа и комментариев.
Поэтому права иностранных производителей, экспортеров, импортеров предоставить в письменном виде все доказательства, которые, по их мнению, являются важными для целей расследования, и защищать свои интересы в процессе расследования будут значительно нарушены. В конце концов, существует риск, что предварительное и окончательное решения, применение мер будут необоснованными.
Суммируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в целом украинское законодательство в сфере торговых расследований приведено в соответствие с договорами ВТО. Вместе с тем, следует отметить, что разработчики большинства изменений, которые вносятся в такое законодательство, спеша удовлетворить требования членов Рабочей группы по вступлению Украины в ВТО, довольно часто формально относились к подготовке и внесению таких изменений, не учитывая возможности их практической дальнейшей реализации в ходе расследований, а также не уделяя должного внимания устоявшейся практике ВТО в сфере торговых расследований. Не стоит забывать, что после вступления Украины в ВТО, такой формальный подход и пренебрежение принципами и практикой этой организации может привести к возникновению споров между членами ВТО и Украиной. Поэтому давайте спешить не спеша…