Напевно, в Україні вже не залишилось людини, яка б не чула про систему електронного декларування для державних службовців. Втім, далеко не кожен знає про існування ще одного інструменту антикорупційного звітування – так званих повідомлень про суттєві зміни в майновому стані (ПСЗ).
На відміну від е-декларацій, що подаються за повний рік до 1 квітня наступного року, ПСЗ передбачає точкове інформування про деякі значні події впродовж усього року. Так, згідно з ч. 4 ст. 52 Закону України «Про запобігання корупції» у разі отримання доходу, придбання майна або здійснення видатку на суму понад 50 ПМ (166 400 грн у 2026 році) декларант протягом 10 днів повинен подати ПСЗ через електронний кабінет на сайті НАЗК. Такий обовʼязок поширюється на субʼєктів декларування, які займають відповідальне чи особливо відповідальне становища або ж обіймають посади з високим рівнем корупційних ризиків.
Протягом останніх років у професійних колах жваво обговорюється питання доцільності подальшого існування механізму ПСЗ. Ці дискусії набули особливого поширення після того, як обовʼязок подавати ПСЗ у звʼязку з воєнним станом призупинявся на період 24.02.2022 – 11.10.2023, і така тимчасова пауза не мала відчутного впливу на рівень корупції в Україні.
На моє переконання, повідомлення про суттєві зміни як самостійний елемент антикорупційного фінансового контролю повністю втратили свою актуальність. І на це є як мінімум вісім вагомих причин.
1. Інформація з ПСЗ повністю дублюється в щорічній декларації
У ПСЗ вказується інформація про отримання доходу, придбання майна або здійснення видатку на суму понад 50 ПМ (166 400 грн у 2026 році). Водночас, згідно з ч. 1 ст. 46 Закону щорічна декларація передбачає значно детальніший рівень розкриття, який повністю охоплює обсяг інформації з ПСЗ. По-перше, відомості щодо придбання майна і видатки на суму більше 50 ПМ так само мають вказуватись у щорічній декларації. По-друге, доходи в декларації взагалі вказуються починаючи від 1 грн (подарунки від 5 ПМ) – а не від 50 ПМ, як це передбачено для ПСЗ.
Отже, вся інформація з ПСЗ повністю повторюється у щорічній декларації, подекуди – навіть у більш детальному вигляді. Подібне дублювання антикорупційної звітності є недоцільним і свідчить про рудиментарність механізму ПСЗ.
2. Оперативність подання ПСЗ не допомагає в моніторингу способу життя посадовців
Єдиною можливою перевагою ПСЗ над щорічною декларацією є те, що ПСЗ подається оперативно – протягом 10 днів з моменту настання події – у той час як декларація подається один раз на рік. Деякі фахівці вбачають у цьому перевагу, яка дає можливість контролюючим органам оперативно реагувати на значні надходження коштів субʼєкту декларування, а також допомагає повʼязати отримання можливої неправомірної вигоди з прийняттям корупційних рішень у певний проміжок часу.
Втім, з наведеною думкою навряд чи можна погодитись. По-перше, під час подання ПСЗ декларант не зобовʼязаний підтверджувати законність походження зазначених у повідомленні коштів. По-друге, з точки зору моніторингу способу життя інформації з ПСЗ недостатньо для виявлення необґрунтованих активів чи незаконного збагачення. Такий моніторинг може бути проведений лише після подання щорічної декларації за відповідний період та її співставлення з декларацією за попередній рік.
Розглянемо на прикладі: державний службовець набув у власність будинок в Київській області за ціною 5 млн грн і невідкладно подав про це ПСЗ. На основі лише цього ПСЗ антикорупційні органи і громадськість не зможуть зробити обґрунтований висновок про походження коштів на придбання будинку. Дохід для покриття вартості будинку міг бути отриманий у законний спосіб, який не передбачає подання ПСЗ: у вигляді позики, за рахунок доходів членів сімʼї декларанта тощо. Реальний моніторинг обґрунтованості такого придбання можна буде зробити лише після подання службовцем річної декларації, з якої можна визначити весь масив доходів сімʼї та обсяг зміни грошових активів за рік.
3. ПСЗ не беруть участь у процедурі автоматичної оцінки ризиків
В основі діючої системи відбору декларацій на повну перевірку лежить принцип, згідно з яким всі подані декларації проходять автоматичну оцінку ризиків. Така оцінка ризиків здійснюється компʼютером шляхом проведення так званого логічного та арифметичного контролю (ЛАК). Втім, нормативні акти НАЗК не передбачають автоматизованої перевірки факту подання ПСЗ або верифікації даних із ПСЗ для присвоєння декларації певного ризик-рейтингу. Це означає, що ПСЗ не є частиною автоматизованої системи з відбору декларацій на повну перевірку.
Гіпотетично можна було б передбачити участь ПСЗ у присвоєнні ризик-рейтингу для декларацій: наприклад, присвоювати декларації більший ризик, якщо особа вказала якийсь дохід чи видаток у ПСЗ, але випадково забула його в декларації. Втім, у такому випадку навряд чи може йтись про умисне приховання відомостей – адже особа вже публічно розкрила громадськості певний дохід чи видаток при поданні ПСЗ. У такому випадку додаткові бали ризик-рейтингу будуть відбирати на повну перевірку неуважних декларантів замість недоброчесних.
4. Законодавця хвилює лише саме факт подання ПСЗ, а не достовірність інформації у ньому
Закон «Про запобігання корупції» передбачає проведення перевірок лише стосовно електронних декларацій. При цьому жоден нормативний акт не встановлює процедуру перевірки достовірності інформації в ПСЗ. Більше того, ст. 172-6 КУпАП і ст. 366-2 КК України передбачають відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей виключно у деклараціях, а не у ПСЗ. У контексті ПСЗ правопорушенням вважається лише неповідомлення або несвоєчасне подання повідомлення про суттєві зміни (чч. 2-3 ст. 172-6 КУпАП). В умовах, коли законодавця хвилює лише сам факт подачі ПСЗ, а не його зміст, навряд чи можна стверджувати про ефективність ПСЗ як інструменту запобігання корупції.
5. Притягнення до відповідальності за неподання ПСЗ потребує залучення непропорційно великого державного ресурсу
Як показав аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень, з моменту запуску Реєстру декларацій 01.09.2016 і по 01.07.2026 було винесено 5 029 постанов у справах за чч. 2-3 ст. 172-6 КУпАП щодо неподання або несвоєчасного подання ПСЗ. Йдеться про орієнтовно 500 справ на рік, кожна із яких потребує залучення ресурсу Нацполіції чи НАЗК на етапі складення адміністративного протоколу, а також участі прокурора і судді на етапі судового розгляду. Окрім цього, у 11,6% випадків рішення суду першої інстанції оскаржуються до апеляційного суду, де процедура судового розгляду повторюється.
Виправданість залучення настільки значного державного ресурсу в спробі оштрафувати особу за неподання даних, які пізніше все одно будуть відображені у щорічній декларації, видається сумнівним. Нестача людського ресурсу особливо відчувається на рівні НАЗК: щороку до Реєстру подається 600 - 900 тис. декларацій, у той час як їх перевіркою опікується лише 27 співробітників НАЗК. На моє переконання, доцільніше було б спрямувати цей ресурс на реалізацію більш ефективних ініціатив у сфері запобігання корупції, аніж контроль за своєчасністю подання ПСЗ.
6. Рівень суспільної небезпеки від порушення правил подання ПСЗ є неспівмірним із покаранням за таке порушення
Згідно з чч. 2-3 ст. 172-6 КУпАП за неповідомлення або несвоєчасне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані передбачено штраф від 100 до 200 НМДГ (1 700 - 3 400 грн); в разі повторного порушення протягом року – штраф від 100 до 300 НМДГ (1 700 - 5 100 грн), конфіскація доходу чи винагороди, а також позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на 1 рік.
Самі по собі суми штрафів не є надмірними. У той же час, дане порушення відноситься до «правопорушення, повʼязаного з корупцією», що у свою чергу тягне за собою додаткові наслідки. Так, у разі притягнення до відповідальності за чч. 2-3 ст. 172-6 КУпАП особа підлягає внесенню до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або повʼязані з корупцією правопорушення, більше відомого як «Реєстр корупціонерів». Тобто особа, яка подала ПСЗ із запізненням на кілька днів і потім продублювала ці ж дані в щорічній декларації, може опинитись в одному Реєстрі з особами, які вчинили особливо тяжкі корупційні злочини. В умовах глобального інформаційного суспільства важко перебільшити репутаційну шкоду, яку понесе декларант від самого лише факту включення до такого Реєстру. Слід також зважати, що для окремих категорій посад передбачено звільнення у разі притягнення до відповідальності за правопорушення, повʼязані з корупцією: поліцейські, члени наглядових рад державних підприємств, члени НКРЕКП тощо.
На противагу цьому, суспільна небезпека від неподання або несвоєчасного подання ПСЗ є незначною. Існує велика кількість справ, в яких суди звільняють порушників від відповідальності за неподання чи несвоєчасне подання ПСЗ у звʼязку з малозначністю. Під малозначністю прийнято розуміти ситуації, коли шкода, заподіяна суспільним інтересам, є настільки малою, що діяння хоча й має формальні ознаки порушення, але не може бути назване суспільно шкідливим і не потребує застосування адміністративного стягнення. За моїми підрахунками, за останні 10 років більше 250 судових справ за чч. 2-3 ст. 172-6 КУпАП були закриті за малозначністю. Наприклад, у постанові Іллінецького районного суду Вінницької області від 22.07.2026 у справі №131/1009/26 суд у звʼязку з малозначністю звільнив від відповідальності декларанта, який несвоєчасно подав ПСЗ. Суд взяв до уваги незначний час прострочення (7 днів) і факт відображення тої ж самої інформації в щорічній декларації.
Враховуючи наведене, рівень суспільної небезпеки від неподання або несвоєчасного подання ПСЗ є очевидно неспівмірним з наслідками, які можуть настати для декларанта за таке порушення.
7. Розʼяснення НАЗК щодо подання ПСЗ є суперечливими
Починаючи з 2016 року, розʼяснення НАЗК з питань фінансового контролю завжди містили окремий блок щодо повідомлень про суттєві зміни. Разом з тим, ці розʼяснення подекуди суперечать формальній логіці та часто ускладнюють життя декларантам.
Для прикладу, згідно з п. 217-1 Розʼяснень НАЗК щодо фінансової доброчесності від 27.01.2026 у випадку разового повернення позики на суму понад 50 ПМ потрібно подавати ПСЗ, а от у випадку разового отримання позики на суму понад 50 ПМ – ні. Таке розʼяснення є не зовсім логічним, адже разове отримання коштів у позику на суму понад 50 ПМ по суті є доходом, який фактично призводить до суттєвих змін у майновому стані декларанта. Іншим неочевидним прикладом є п. 222 Розʼяснень НАЗК, згідно з яким ПСЗ необхідно подавати лише у разі одноразового повернення позичених коштів на суму більше 50 ПМ; натомість надання коштів у позику на суму понад 50 ПМ видатком не вважається і не потребує подання ПСЗ. У юридичній літературі також вказують на неоднозначну практику в частині дати набуття права власності на майно для відліку 10-денного строку подання ПСЗ, тлумачень понять «отриманого доходу» і «одноразового видатку». Окремі фахівці вважають подібні неузгодженості ледве не цілеспрямованою політикою НАЗК, що має на меті створення підґрунтя для складення якомога більшої кількості протоколів.
8. Подання ПСЗ створює надмірний адміністративний тягар для декларанта в умовах воєнного стану
Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Для подання ПСЗ субʼєкт декларування в умовах воєнного стану вимушений у вкрай стислий термін зібрати всі необхідні документи та на їх основі подати до Реєстру інформацію, яка в подальшому все одно буде продубльована у щорічній декларації. В умовах воєнного стану 10-денний строк для подання ПСЗ може бути обʼєктивно недостатнім з урахуванням термінових службових завдань, щоденних обстрілів, перебоїв з електроенергією та доступом в Інтернет. Більше того, у деяких ситуаціях подання ПСЗ є очевидно абсурдним. Наприклад, аванс та заробітна плата окремих категорій декларантів (судді Верховного Суду, члени Рахункової палати, члени НКРЕКП тощо) разом з податками перевищує поріг у 50 ПМ; такі особи повинні двічі на місяць подавати ПСЗ про отримання коштів з державного бюджету. Доходить до того, що бухгалтерії цих органів двічі на місяць спеціально готують і приносять працівникам роздруківки про виплату коштів разом з нарахованими податками для коректного подання ПСЗ. І це при тому, що заробітна плата таких декларантів є офіційно зафіксованою сумою, яка виплачується з державного бюджету і в будь-якому випадку буде відображена у щорічній декларації.
* * *
Як продемонструвала практика останніх 10 років, механізм ПСЗ є скоріше надлишковою адміністративною процедурою, аніж дієвим елементом антикорупційного контролю. Повне дублювання інформації з ПСЗ у щорічних деклараціях, неможливість використання ПСЗ для ефективного моніторингу способу життя й автоматизованої оцінки ризиків, необхідність залучення непропорційно великого державного ресурсу в умовах воєнного стану для контролю за поданням повідомлень, а також низка інших причин свідчать про недоцільність подальшого збереження ПСЗ як інструменту фінансового контролю. Враховуючи вищенаведене, пропонується внести зміни до законодавства України і виключити з чч. 4-5 ст. 52 Закону «Про запобігання корупції» і ч. 2 ст. 172-6 КУпАП норми, які стосуються повідомлень про суттєві зміни в майновому стані.
Повна наукова версія статті опублікована в науковому фаховому виданні «Актуальні проблеми держави і права», випуск №111 (2026).
Автор: Анатолій Пашинський