10 вересня 2019 року на ранковому пленарному засідання Верховна Рада України прийняла за основу та в цілому проект Закону про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент).
Водночас сам законопроєкт було зареєстровано Апаратом Верховної Ради України 29 серпня 2019 року. Таким чином, між реєстрацією законопроєкту та прийняттям закону минуло сім робочих днів. Така швидкість зумовила чимало запитань, зокрема, і щодо дотримання регламентних процедур під час прийняття закону. У зв’язку з цим, у даній статті пропонується розглянути питання швидкого прийняття «Закону про імпічмент»: чи були дотримані при цьому всі регламентні процедури та чи можливо взагалі так швидко приймати закони. І якщо так, то чому ж деякі з них роками перебувають у стінах Верховної Ради України?
Прийняти закон за сім робочих днів – місія здійсненна?
Розібратись у тому, чи можливе таке швидке прийняття законопроєкту та як взагалі приймаються закони, дозволить нам аналіз Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Тож розпочнемо за хронологією подій.
29 серпня 2019 року законопроєкт було зареєстровано Апаратом Верховної Ради України. Відповідно до ч. 1 ст. 93 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», зареєстрований законопроєкт не пізніш як у п’ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України в комітети. Цього разу Дмитро Разумков вирішив не затягувати зі складанням доручення та направив законопроєкт на розгляд до комітетів вже 30 серпня 2019 року.
Наступною процедурою після направлення законопроєкту до комітетів є, власне, його розгляд комітетами. У випадку «Закону про імпічмент» його повинен був розглянути регламентний комітет, комітет з питань бюджету, комітет з питань антикорупційної політики, комітет з питань інтеграції України з ЄС, комітет з питань правової політики та комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (який було визнано як головний комітет).
Відповідно до ч. 3 ст. 93 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», головний комітет повинен попередньо розглянути законопроєкт не пізніше як у 30-денний строк. Іншим же комітетам надається 21 день для розгляду законопроєкту. Водночас головний комітет розглянув зазначений законопроєкт та надав висновок вже 6 вересня 2019 року. Надано було також висновок щодо цього законопроєкту бюджетним та антикорупційним комітетом. Після цього законопроєкт, умовно кажучи, було внесено до зали пленарних засідань та 10 вересня 2019 року проголосовано. Водночас інші комітети, яким було також доручено розгляд цього законопроєкту, свій висновок щодо нього зробити не встигли. З цього, власне, і починаються питання.
Тож невже можна було розглядати законопроєкт на пленарному засіданні в той час, коли не всі комітети надали свій висновок? Цю суперечку дуже легко вирішує ч. 7 ст. 93 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України». Відповідно до норми, що міститься у даній частині, якщо комітет, предметом розгляду якого є питання регламенту, та інші комітети не направили свої висновки до головного комітету у встановлений строк, то головний комітет попередньо розглядає законопроєкт без таких висновків. Таким чином, виходячи зі змісту даної норми, головний комітет повинен був дочекатися закінчення 21-денного строку розгляду законопроєкту іншими комітетами, а вже потім направляти його далі за процедурою. Водночас цього зроблено не було.
Окрім цього, відповідно до ч. 1 ст. 112 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», висновок, підготовлений головним комітетом до першого читання законопроєкту, висновки відповідних комітетів та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду цього законопроєкту на пленарному засідання Верховної Ради України. Водночас цей строк дотримано не було.
Проаналізувавши процедуру попереднього розгляду та розгляду до першого читання, можна рушати до зали пленарних засідань Верховної Ради України, де саме і відбувалось голосування.
Хронологія голосування:
- про розгляд законопроєкту за скороченою процедурою;
- про прийняття законопроєкту за основу;
- про визнання законопроєкту таким, що не потребує доопрацювання;
- про прийняття законопроєкту в цілому.
Відповідно до ст. 114 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», за результатом розгляду законопроєкту в першому читанні Верховна Рада України може прийняти рішення про прийняття законопроєкту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання.
Тож законопроєкти приймаються щонайменше у двох читаннях. Однак під час голосування за «Закон про імпічмент» другого читання не було, оскільки за нього проголосували того ж дня в цілому. Тож як таке може бути? Відповідь на це питання дасть ч. 2 ст. 114 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», відповідно до якої Верховна Рада після прийняття законопроєкту за основу може прийняти рішення про прийняття законопроєкту в цілому (за умови дотримання вимог ч. 4 ст. 102 цього Регламенту).
Відповідно до ч. 4 ст. 102 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», за рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроєкту (крім проєктів кодексів і законопроєктів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого читання, якщо (обов’язковим є дотримання одночасно двом умов):
- законопроєкт визнано таким, що не потребує доопрацювання;
- не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб’єктів права законодавчої ініціативи, експертного підрозділу Апарату Верховної Ради.
Перша умова Верховною Радою була дотримана, що підтверджують результати голосування. Постає питання: чи була дотримана друга складова умови голосування в цілому одразу після першого читання?
Перед тим як надати відповідь на це питання, слід повернутися у часі до 05 вересня 2019 року. Саме цього дня за результатом розгляду законопроєкту Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України надало висновок, у якому висловило недоліки законопроєкту та зазначило, що він потребує доопрацювання. Таким чином, зауваження з боку експертного управління (як і з боку депутатів) все ж таки були.
Тож надаючи відповідь на поставлене запитання, можна зазначити, що, дійсно, другої обов’язкової умови голосування за законопроєкт в цілому,дотримано не було.
Враховуючи зазначене, постає цілком логічне питання: якщо певні норми Регламенту не були дотримані, то які ж наслідки з цього постають?
Відповідно до ч. 1 ст. 48 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», рішення Верховної Ради можуть бути скасовані Верховною Радою до підписання відповідного акту Верховної Ради Головою Верховної Ради України.
Рішення про скасування результатів голосування приймається більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради після розгляду відповідного проєкту постанови в регламентному комітету.
Правом, передбаченим ст. 48 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», на скасування рішення Верховної Ради про прийняття закону скористались народні депутати з депутатської фракції Політичної партії «Європейська Солідарність», подавши відповідний проєкт постанови 11 вересня 2019 року. Даний проєкт зареєстровано Апаратом Верховної Ради України під номером 1012-П. Саме через наявність зареєстрованої постанови наразі Голова Верховної Ради України не може підписати закон доти, доки проєкт постанови не буде розглянуто Верховною Радою України (ч. 3 ст. 130 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»).
Водночас додатково слід зауважити, що для того щоб скасувати «Закон про імпічмент», «за» повинна проголосувати більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради – тобто 226 народних депутатів.
Чи можна скасувати «Закон про імпічмент» в Конституційному Суді України?
Відповідно до ч. 1 ст. 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
У Конституції України визначено основні вимоги до конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності (статті 84, 91, 93, 94).
Водночас у 2000 році Конституційний Суд України висловив позицію, що неконституційним може бути визнано той правовий акт, стосовно якого були порушені процедурні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами (Рішення Суду від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000).
Тож закон може бути визнано неконституційним лише за умови, якщо не дотримано конституційну процедуру, а не у випадку недотримання окремих процедурних положень Регламенту Верховної Ради України.
Доречним у даному випадку буде посилання на ряд висновків судді Конституційного Суду України Городовенка Віктора Валентиновича, викладені в Окремій думці стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики». Віктор Валентинович, зокрема, зазначив, що ігнорування правил Регламенту може призвести до порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення законів чи набрання ними чинності, якщо це нівелює реальне волевиявлення парламенту як представницького органу та прийняття ним правових рішень.
Однак з метою запобігання широкого трактування порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності у кожному випадку Суд має обґрунтувати зв'язок між недотриманням правил Регламенту та порушенням конкретних норм Конституції України, якими визначені вимоги до вказаної процедури, що полягає, зокрема, у встановленні того, яким чином ці правила випливають з таких вимог та забезпечують їх реалізацію.
Чи може Верховний Суд скасувати «Закон про імпічмент»?
Відповідно до ч. 4 ст. 22 Кодексу адміністративного судочинства України, у Верховному Суді як суді першої інстанції підсудними є справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Водночас, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд розглядає справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.
Таким чином, Верховний Суд не розглядає питання скасування законів, прийнятих Верховною Радою України.
Враховуючи усе вищенаведене, ймовірність настання негативних правових наслідків щодо недотримання окремих норм Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» є зовсім невеликою.
Рішення Верховної Ради України є вираженням волі парламенту.
Верховна Рада України здійснює законодавчу діяльність, перш за все, для вираження волі народу України, а отже вона має забезпечувати досягнення компромісу між різними соціальними, політичними інтересами, вирішення суспільних конфліктів та становлення політико-правового консенсусу загалом. У своєму рішенні від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 Конституційний Суд України влучно зауважив, що прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі.
Враховуючи зазначене, дискусійним в цьому аспекті залишається питання того, а чи було досягнуто компромісу та виражено волю парламенту під час прийняття «Закону про імпічмент», якщо всі політичні фракції, окрім фракції Політичної партії «СЛУГА НАРОДУ», не підтримали голосування за даний законопроєкт в цілому? Водночас це вже питання політичне, а не правове.
Замість висновків
Сьогодні та до того часу, як прийнятий Закон про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент) не набуде чинності, питання імпічменту процедурно врегульовано Главою 30 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Водночас «Закон про імпічмент» здебільшого складено з тих норм, які і так передбачені Регламентом Верховної Ради України. Тож відбувається фактичне переміщення вже існуючих норм з Глави 30 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» до Закону про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент).
Окрім цього, нові положення, якими наповнено Закон про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент), мають чимало зауважень – зокрема, з боку Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України.
Таким чином, за результатом аналізу «Закону про імпічмент» складно дійти висновку, що процедура суттєво відрізняється від тієї, що наразі регламентована Главою 30 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Основною перепоною у процедурі імпічменту як було, так і залишається положення, закріплене у ст. 111 Конституції України, за яким рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу. Тобто для завершення процедури імпічменту за це повинні проголосувати 338 народних депутатів України. Наразі ж до Верховної Ради України обрано 422 народні депутати. А отже і реальність завершення процедури імпічменту (принаймні у теоретичній площині) перебуває під великим сумнівом.
Опубліковано: The Page, 13 вересня 2019 р.