У 2024 році до Єдиного державного реєстру було подано 1,2 млн електронних декларацій. Натомість протягом цього ж 2024 року НАЗК провело 715 повних перевірок декларацій – тобто перевірило лише 0,0059% від загальної кількості поданих за рік декларацій.
З огляду на обмежені операційні можливості НАЗК, на перший план виходить питання методології, за якою Національне агентство відбирає декларації на повну перевірку. Ця методологія є надзвичайно важливою, адже від неї залежить, які саме 0,0059% декларацій НАЗК візьме на перевірку. Втім, ключова складова цієї методології відбору – правила логічного та арифметичного контролю (ЛАК) – наразі є закритою для громадськості. У цій статті ми поміркуємо над тим, чи відповідає таке обмеження закону та інтересам українського суспільства загалом.
1. Як за допомогою правил ЛАК визначаються декларації, що йдуть на повну перевірку?
Сьогодні кожна подана декларація проходить автоматичну оцінку ризиків. Така оцінка ризиків здійснюється спеціальною програмою шляхом проведення логічного і арифметичного контролю.
ЛАК включає в себе автоматичне співставлення даних у декларації з усіма доступними НАЗК державними реєстрами і банками даних, виявлення неточностей і ризиків у декларації за низкою встановлених критеріїв, порівняння декларацій різних періодів для виявлення логічних помилок, а також підрахунок балансу доходів і витрат за спеціальними формулами. Для кожної виявленої в декларації помилки або ризику система ЛАК встановлює свій ваговий показник. Наприклад, якщо у декларації застосована позначка «Член сімʼї не надав інформації» – ЛАК умовно присвоює декларації 70 балів ризику; якщо кількість задекларованої готівки більша 50 млн грн – ЛАК встановлює додаткові 100 балів ризику тощо. Після визначення компʼютером усіх помилок та ризиків у декларації їх вагові показники додаються; отримана сума балів є кінцевим показником ризик-рейтингу певної декларації. Надалі всі подані за певний рік декларації ранжуються за балами ризик-рейтингу. Ця сума балів і визначає місце декларації в черзі на повну перевірку НАЗК.
Оскільки строк давності притягнення особи до кримінальної відповідальності за декларування недостовірної інформації наразі становить 3 роки, а пропускна здатність НАЗК складає близько 1-2 тис. повних перевірок на рік, від продуманості критеріїв ЛАК по суті залежить ефективність інституту е-декларування в цілому. Якщо формули ЛАК налаштовані коректно, на повну перевірку дійсно будуть потрапляти декларації з потенційно значними порушеннями; якщо ж ні – НАЗК неефективно витрачатиме цінний ресурс на безперспективні перевірки.
2. Коли НАЗК закрило доступ громадськості до правил ЛАК?
НАЗК вже давно використовує правила ЛАК в своїй роботі, але їх зміст прибрали з публічного доступу лише кілька років тому.
Перша редакція Правил логічного та арифметичного контролю була затверджена ще у 2018 році та розміщена на сайті ВРУ (рішення НАЗК від 21.12.2018 № 3207). У 2020 році на заміну їм прийшли Технічні умови логічного та арифметичного контролю, які теж були викладені в публічному доступі на сайті НАЗК (наказ НАЗК від 01.09.2020 №381/20). Втім, у 2021 році після оновлення правил ЛАК Національне агентство закрило до них доступ.
Діючий Порядок проведення логічного та арифметичного контролю декларації від 2024 року розміщений у публічному доступі, проте містить лише загальні норми без даних про конкретні налаштування ЛАК (наказ НАЗК від 21.06.2024 № 161/24). При цьому в абз. 2 п. 3 діючого Порядку вказано, що правила ЛАК «є частиною програмного коду Реєстру і не підлягають оприлюдненню та поширенню». Більше того, НАЗК направляє відмови на запити на публічну інформацію громадянам, які просять надати відомості про критерії ЛАК. У цих відмовах НАЗК посилається на те, що запитувана інформація відноситься до службової інформації згідно з пп. 2 п. 3 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Національному агентстві з питань запобігання корупції (наказ НАЗК від 19.06.2023 №131/23), а саме належить до «діючих налаштувань в інформаційно-комунікаційних системах, володільцем/держателем яких є Національне агентство».
3. Чи є обмеження доступу до правил ЛАК обґрунтованим?
На нашу думку, відмова НАЗК у доступі до інформації про правила ЛАК є недостатньо обґрунтованою.
Так, НАЗК як розпорядник інформації відносить правила ЛАК до інформації з обмеженим доступом, а саме службової інформації. Разом з тим, згідно з ч. 2 ст. 9 Закону № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» доступ до документів, які становлять службову інформацію, все одно може бути наданий відповідно до ч. 2 ст. 6 цього Закону. У цій ч. 2 ст. 6 Закону встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Ці три вимоги носять назву «трискладового тесту».
Згідно з правовою позицією у постанові Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 09.02.2021 у справі № 640/6710/20 присвоєння конкретному документу грифу «Для службового користування» (ч. 2 ст. 9 Закону № 2939-VI) саме по собі не є підставою для відмови в задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI. Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування «трискладового тесту» (п. 2 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI). Аналогічні правові позиції викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.06.2021 у справі № 9901/172/20, від 08.07.2021 у справі № 9901/170/20, від 24.01.2019 у справі № 9901/510/18, від 07.02.2019 у справі № 9901/478/18, від 10.12.2019 у справі № 9901/249/19. Згідно з ч. 5 ст. 12 Закону «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обовʼязковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права, – у тому числі для НАЗК.
Складові трискладового тесту, визначені у ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI, такж деталізуються у п. 6.2 Постанови Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 № 10. Так, з відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатись:
1) якому з перелічених у п. 1 ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI інтересів (правомірні інтереси) відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);
2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (п. 2 ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI);
3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI).
На наше переконання, у випадку обмеження доступу до правил ЛАК відсутня жодна з вищенаведених ознак «трискладового тесту».
По-перше, обмеження доступу до правил ЛАК з боку НАЗК об’єктивно не відповідає жодному із правомірних інтересів, викладених у п. 1 ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI: воно не має відношення до інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошення інформації, одержаної конфіденційно, підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
По-друге, у випадку оприлюднення правил ЛАК не буде завдано шкоди наведеним вище правомірним інтересам, оскільки такі інтереси в принципі відсутні.
По-третє, надання доступу до інформації про правила ЛАК не завдає шкоди державі чи суспільству, а навпаки – становить предмет значного суспільного інтересу.
Відповідно до п. 6.4 згаданої Постанови Пленуму ВАСУ інформація може вважатись суспільно необхідною, якщо її поширення сприяє: дискусії з питань, що хвилюють суспільство чи його частину, необхідності роз’яснення питань, які важливі для актуальної суспільної дискусії; з’ясуванню та розуміння причин, які лежать в основі рішень, які приймає державний орган, органі місцевого самоврядування, його службова чи посадова особа; викриттю недоліків у діяльності органів публічної влади, їхніх працівників. При цьому має бути врахована кількість фізичних чи юридичних осіб, яких стосується запитувана інформація (чим більша кількість осіб, на яких впливає запитувана інформація, тим більший суспільний інтерес до неї); наявність суспільної дискусії на момент отримання розпорядником інформації запиту (стосується актуальної дискусії, яка для прикладу ведеться в засобах масової інформації, парламенті чи місцевій раді).
Правила ЛАК є одним із ключових елементів системи запобігання корупції в Україні – тобто питання, яке хвилює все українське суспільство. Так, за даними Всеукраїнського соціологічного опитування групи «Рейтинг» від лютого 2024 року, корупція хвилює українців навіть більше, ніж повномасштабна війна: 51% українців бачать корупцію найбільшою загрозою для України, а 46% – воєнну агресію РФ. Втім, українці не мають змоги переконатись в реальній ефективності чи навіть самому існуванні правил ЛАК як інструменту запобігання корупції, якщо такі правила не публічно оприлюднені. При цьому кількість осіб, на чиї права, обовʼязки та інтереси впливає інформація про правила ЛАК, є дуже значною. Правила ЛАК безпосередньо зачіпають більше 700 тис. субʼєктів декларування, а також інтереси суспільства в цілому в контексті громадського контролю за ефективністю механізму відбору декларацій на повну перевірку.
Громадянське суспільство вже тривалий час послідовно вимагає від НАЗК оприлюднити правила ЛАК. Так, ще у червні 2021 року 15 антикорупційних організацій виступили з спільною публічною заявою, де засудили дії НАЗК щодо приховання правил ЛАК. Оскільки доступ до правил ЛАК є закритим, суспільство та профільні фахівці не мають змоги ознайомитись з їх змістом, зрозуміти причини і передумови, що лежать в основі прийняття саме таких критеріїв ЛАК, а також виявити можливі недоліки у їх складенні. Ціна навіть незначної помилки у правилах ЛАК є надто високою: вона може призвести до того, що відібрані на повну перевірку протягом року 1-2 тис. декларацій не матимуть реальних корупційних ризиків, і обмежений ресурс НАЗК буде витрачений неефективно.
Окрім цього, оприлюднення правил ЛАК є однією з вимог міжнародних експертів до НАЗК. Так, у 2023 році Комісія міжнародних експертів з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК видала Звіт зовнішньої незалежної оцінки ефективності діяльності Національного агентства. У п. 5.5 Звіту було зазначено наступне: «Комісія вважає, що ця інформація [про правила ЛАК] не може бути обмежена за доступом або класифікована як «службова інформація», оскільки вона не підпадає під відповідні підстави в Законі «Про доступ до публічної інформації», і закликає НАЗК оприлюднити правила ЛАК ... у відповідях НАЗК [про відмову в наданні правил ЛАК] немає посилань на суспільний інтерес і можливу шкоду, що суперечить вимогам Закону «Про доступ до публічної інформації».
Також слід зауважити, що правила ЛАК безпосередньо зачіпають права, свободи, законні інтереси і обовʼязки громадян-декларантів, а отже мали б бути оформлені як нормативно-правовий акт у формі рішення НАЗК з подальшою реєстрацією в Міністерстві юстиції України. Натомість поточні конфігураційні налаштування системи ЛАК здійснені на підставі доручення в.о. Голови НАЗК № 100/86/23 від 22.12.2023 та службової записки Управління проведення повних перевірок від 21.12.2023 № 41-02/9705-23, які є не нормативно-правовими актами. У вищезгаданому Звіті незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК міжнародні експерти неодноразово вказували на некоректну практику НАЗК щодо затвердження «методичних рекомендацій» та інших актів «м’якого права» замість нормативно-правових актів, які проходять повноцінну процедуру реєстрації та оприлюднення.
4. Що варто було б зробити НАЗК для виправлення ситуації?
На нашу думку, НАЗК слід переглянути свою політику обмеження доступу до правил ЛАК і викласти абз. 2 п. 3 Порядку проведення логічного та арифметичного контролю декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (наказ НАЗК від 21.06.2024 № 161/24) в новій редакції: «Правила логічного та арифметичного контролю для оцінки ризиків декларації встановлюються рішенням Національного агентства, включаються до програмного коду Реєстру та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Національного агентства». Після цього Національному агентству рекомендується затвердити правила ЛАК як нормативно-правовий акт у формі рішення НАЗК, провести державну реєстрацію цього рішення в Міністерстві юстиції України та публічно оприлюднити його.
Автор: Анатолій Пашинський
Опубліковано: Повна наукова версія статті опублікована в фаховому виданні "Науковий вісник Ужгородського університету. Серія "Право". Випуск №87, березень 2025 р.